要：基于对我国食品安全监管现状的认识, 本文提出了以政府为主导的食品安全控制体系向以企业为主导的食品安全保证体系的发展方向;以农产品批发市场为例, 通过案例调研进一步阐述传统监管体系在实际运行中存在的问题及转变政府职能的必要性, 如监管重复化、程式化和低效率, 市场执行效果不好, 抽检规范化、标准化和信息追溯可信度低等;并通过博弈模型分析政府和企业 (市场) 进行食品安全监管和控制的行为决策过程, 找出通过政府职能的转变而促使企业从“反应型食品安全监管”向“自主型食品安全监管”转变的关键所在与有效路径, 为提升我国食品安全监管效率、创新食品安全监管模式提供思路。
1 问题提出
食品安全不仅是关系经济发展的重大战略问题, 也是关系社会和谐和国家形象的政治问题。自1995年《食品卫生法》实施以来, 我国政府日益重视和加强“从农田到餐桌”各个环节食品安全监管和控制, 特别是进入新世纪以来, 食品安全的重要性得到了空前显示。2001年, 农业部推行强制性无公害农产品认证制度, 并在农业生产环节启动“无公害行动计划”;同年, 商务部针对农产品批发实施“三绿工程”。2002年, 卫生部针对食品生产加工行业施行追溯、承诺和定点跟踪监测制度。2003年, 质检总局启动食品生产加工经营企业的食品质量安全市场准入制度, 并发布《食品生产加工企业质量安全监督管理办法》;同年, 食品药品监督管理局实施食品药品放心工程, 并于2004年开展食品安全信用体系建设试点工作。2005年, 质检总局组织推进食品原料种植、养殖环节实施HACCP和GAP认证;卫生部针对食品生产加工经营企业发布《食品卫生许可证管理办法》。2006年, 农业部出台了《农产品产地管理办法》和《农产品包装和标识管理办法》。2009年6月正式实施《食品安全法》, 2010年初设立了由3位副总理和15位部长组成的国务院食品安全委员会。经过15年的发展, 我国已经形成了一套较为完善的食品安全监管控制体系, 国内食品安全状况得到明显改善。
然而, 不可否认的是, 这种监管控制体系仍是以政府为主导、依赖政府推动的公共监管体系[1]。近期三聚氰胺回潮、农夫山泉“砒霜门”、海南有毒豇豆等事件的相继发生使得食品安全问题再次成为公众关注的焦点, 而政府监管的失效使得目前以政府为主导的食品安全监管体系日益受到质疑和挑战[2]。目前, 我国政府部门在食品安全监管中所处的地位十分尴尬, 一方面, 现阶段国内食品生产经营的组织化、集约化尚未形成, 大量分散、小规模的作坊式企业对实施食品安全监管的主动性积极性不高, 同时由于信息不对称及食品安全的准公共物品属性, 客观上需要政府介入对食品安全进行有效的控制和监管[3];另一方面, 目前我国施行的以“分段监管为主, 品种监管为辅”的多部门食品安全监管体制, 从“农田到餐桌”每一环节的食品安全监管, 都会有工商、农业、卫生、质检等多个部门的参与, 造成监管职能重叠, 监管效率低下等问题[4,5], 农夫山泉“砒霜门”事件的发生再次提醒我们, 政府是否过多地参与了企业对食品安全的控制和管理?这些都给食品安全的有效监管带来了巨大的挑战, 在目前的形势下, 全面分析我国以政府为主导的公共食品安全监管体系和企业私人控制体系现状, 特别是政府究竟应从哪些方面、采取哪些方式对企业食品安全进行监管, 对提高政府食品安全监管效率, 平衡企业和政府的不同利益诉求具有重要意义。
近年来, 学术界围绕政府食品安全监管职能的发挥, 包括针对不同主体实施的各项监管措施及保障体系开展了不少研究, 取得了不少成果, 但目前还存在进一步完善的空间, 主要表现在三个方面。首先, 缺乏从实证角度出发对政府食品安全监管职能及其监管效率进行深入研究。现有文献对政府职能的研究多数限于理论研究和监管体系的构建[6-9]。其次, 缺乏针对农产品批发市场环节政府食品安全监管职能及其效率的系统分析和案例研究, 多数文献只限于对现状的描述和分析[10-12]。最后, 缺乏运用博弈模型对政府与企业两方食品安全监管的决策动机和利益分配进行深入研究, 而该模型在分析政府与其他行业关系中应用广泛[13,14]。
本文将在既有研究文献的基础上, 对目前我国以政府为主导的传统食品安全公共监管控制体系进行定性分析, 并以农产品批发市场为案例研究, 通过北京农产品批发市场的实地调研, 分析目前以政府为主导的传统食品安全监管模式在实际运行中存在的问题, 并通过博弈模型分析批发市场食品安全监管和控制参与者的行为决策过程, 找出转变政府监管职能和促使企业自主监管的关键所在, 为提高我国食品安全监管效率、创新食品安全监管模式提供借鉴思路。
2 相关文献回顾与分析框架
在这一部分, 我们将从食品安全政策及政府监管职能的角度对食品安全问题进行一个简单的文献综述, 并对研究视角与分析框架进行说明。
2.1 相关文献回顾
关于食品安全政策研究早期的成果有1986年Katherine Clancy编著的《在市场的消费需求中:与食品安全、质量以及人类健康相关的公共政策》[15], 研究了消费者对公共食品政策的反应。Wayne Pines也探讨了政府在食品安全中的作用[16]。1989年, Roberts和Van Ravensway[17]观察到食品安全问题产生的原因, 认识到政府规制对食品安全问题的重要影响。此后, 美国学者Antle[18]运用经济学分析工具对食品安全和食品安全政策进行了深入研究, 认为市场机制下食品安全管理政策能否有效发挥作用关键取决于合适的信息制度, 具体包括企业的声誉形成机制、产品质量认证体系、标签管理、法律和规制的制定、标准体系及消费者教育。1999年, Antle[20]进一步对实施食品安全规制的收益和成本做了定性分析。Tompkin[21]提出政府与企业共同承担保障食品安全这一公共目标, 企业具有保障食品安全的基本责任, 而政府的角色就在于检查和核实企业是否履行了其职责。Barling[22]认为政府制定并实施的食品安全政策, 可以增加优良品质食品的供给, 同时指出食品质量规则制定后必须加以控制, 不然会导致比市场失败更为严重的政策失败, 从而降低消费者的福利。Garcia[23]提出由于监管成本高昂和监管资源有限等原因, 无论是政府的公共监管 (Public Regulation) 体系, 还是企业的私人监管 (Private Regulation) 体系都存在一定的缺陷, 因此, 有必要建立一个由政府和企业协调配合、共同行动的联合监管 (规制) 系统 (Co-regulation) 。
近年来国内学术界在政府食品安全职能方面也做了大量的研究。王秀清和孙云峰[24]从信息不对称理论出发, 研究了我国食品市场上的质量信号问题, 提出应从食品产业链整体出发成立一个涉及农业和食品部门的全国统一机构, 促进食品质量信号的有效传递, 确保食品质量安全。赵农和刘小鲁[25]分析了政府的进入管制对厂商及市场最优质量水平的影响, 研究表明, 政府有动力实施管制, 财政收入最大化政府会对需求缺乏弹性的行业实施管制, 容许非特许经营厂商进入并对非法进入者进行惩罚, 且该查处力度确定了管制水平, 此时市场平均质量水平等于或低于无管制情形。Bai[26]等从强制性的食品安全准入体系和自愿性消费者保障体系两个方面对中国的食品安全保障体系进行了分析。张红凤和周峰[7]提出建立与宏观调控相匹配的包括食品安全规制在内的微观规制体系, 加强食品安全规制的直接命令控制性干预, 加大对食品企业生产经营的干预力度, 运用多种手段, 从体制、机制和运行方式等方面对企业履行的社会责任形成硬约束。李怀和赵万里[28]认为制约中国食品安全问题的关键因素是监管制度、激励制度和法律制度, 要逐步将食品安全监管纳入到制度化规制模式的轨道上来, 摒弃人治监管模式, 并建立决策、执行和监督三权分立的食品安全规制体制及其责任追究制度。项琳[29]提出应建立一个由政府、高校和食品安全研究所等多部门结合、多方合作的“开放的系统”, 实现政府对食品安全的“善治”, 具体到政府内部, 要着力优化食品安全监管部门设置, 注重监管职能的细化分类, 减少各部门监管职能的重叠。多部门的政府监管体制在中国的文化环境下势必导致效率的缺失, 并成为食品生产商的保护伞[30]。
目前从市场流通视角对食品安全问题展开的研究则主要以超市为主, 强调通过建立“农超对接”、信息可追溯系统等提高超市食品安全水平[31,32];或对超市消费者对安全食品的认知和购买行为进行研究[33,34]。对农产品批发市场的研究, 则大多是从农产品批发市场的建设和发展[35,36]、升级改造[37,38]等角度进行考察, 但是专门针对农产品批发市场食品安全监管的研究较少。
2.2 本文的研究分析框架
我国目前食品安全存在的问题, 既同我国食品产业自身发展的阶段性有关, 也同我国经济社会发展内外部环境的变化有关, 更同政府职能转变滞后有关。政府是企业进行食品安全控制和管理的宏观引导者和监督者, 企业是实施政府食品安全管理的微观主体和直接执行者。政府的职能和行为决定着食品安全监管和控制的基本方向和主要形式, 政府作为食品安全政策的制定者和监督者所具有的特殊地位, 决定了政府对企业及全社会食品安全状况具有广泛的、重要的影响和作用。
在当前以政府为主导的传统食品安全公共监管控制体系下, 企业被动地接受和执行政府制定的各项规章制度、管理办法及政府监管, 企业在此基础上构成自身的食品安全控制体系, 本文将其定义为“反应型食品安全监管模式”。这种监管模式在我国食品安全管理发展初期效果十分明显, 在提升食品产业质量安全控制能力, 改善我国整体食品安全状况和中国产品质量的国际形象上发挥了重要作用, 但是, 随着我国食品产业规模的日益扩张、实力的逐渐增强及功能的不断完善, 这种传统的政府指令性质的监管方法已经不能满足整个产业升级、优化和提升的发展要求。这种监管模式不仅增加了政府的监管成本, 也使企业在面临“多头监管”的情况下进行食品安全管理的成本日益增多, 此外, 出于其追求利润最大化的私人利益也缺乏执行动力, 监管效果并不理想。如2008年8月1日, 《反垄断法》正式实施首日, 国家质检总局成为了第一个被告, 提起诉讼的理由是:质检总局于2005年起开始大力推行的“中国产品质量电子监管网”强制要求企业对产品附码交费加入电子监管网的行政行为涉嫌违法, 并损害到全国防伪行业的利益。最终十一届全国人大常委会第四次会议审议的食品安全法草案删除了国家对食品、食品添加剂和食品相关产品实行监管码制度的规定。因此, 政府这种强制性的、指令性的食品安全监管体系亟需调整, 政府对企业的食品安全监管职能亟需转变。
图1 政府和企业在食品安全监管中的角色及政府转变职能的框架图
随着食品供应链的无缝结合, 以及《食品安全法》对“企业作为食品安全第一责任人”的明确规定, 企业应主动承担起自身的社会责任, 从社会公共利益的角度出发认识到生产应该受到限制, 严格自律加强食品安全监管, 构建以企业为主导的质量保证体系, 减轻政府负担, 本文将此种模式定义为“自主型食品安全监管模式”。在该模式下, 政府应逐渐减少对企业的不必要干预, 而更多地采用市场调节手段激励和推进企业加强食品安全监管, 增强政府和企业各自食品安全监管和控制的针对性和有效性, 最终实现企业由被动接受政府指令的“反应型监管”向主动构建以企业自身为主导的“自主型监管”转变 (见图1) 。接下来, 将以农产品批发市场为例, 通过案例调研进一步阐述传统监管体系在实际运行中存在的问题及政府转变职能的必要性, 并通过博弈模型分析政府和企业 (以批发市场为例) 进行食品安全监管和控制的行为决策过程, 找出实现政府转变食品安全监管职能的有效途径。
3 传统监管模式在农产品批发市场的案例分析
监管的成功不在于多少制度的建立, 而在于这些制度是否得到贯彻实施, 否则任何监管目标都没法实现。本文以农产品批发市场为例, 考察其食品安全控制和管理体系在传统模式下的运行状况和实际效果, 选取了北京市8家大型农产品批发市场进行实地走访调查 (即北京新发地农产品批发市场、北京大洋路农副产品批发市场、北京八里桥农产品批发市场、北京顺鑫石门农副产品批发市场、水屯农副产品批发市场、岳各庄批发市场、城北回龙观批发市场和北京锦绣大地农副产品批发市场) , 市场基本信息详见表1。基础调查于2008年7~8月, 利用假期招募并培训本科生60余名, 对以上8家市场进行实地走访并对场内经销商和消费者进行了问卷调研;最终获得有效问卷837份 (其中, 消费者问卷422份, 经销商问卷415份) ;管理者调研时间为2009年7月, 由本人和两名师妹对上述市场管理者 (包括7名市场副总和2名办公室主任) 进行了深度访谈调查, 获取了大量市场食品安全管理等相关信息。
3.1 政府对农产品批发市场食品安全的监管控制
2003年以来, 我国食品安全的监管体制历经了四次调整, 但仍延续“以分段监管为主, 品种监管为辅”的多部门监管原则 (详见表2) , 具体由卫生部牵头建立食品安全综合协调机制, 负责食品安全综合监督;农业部负责农产品生产环节的监管;国家质量监督检验检疫总局负责食品生产加工环节和进出口食品安全的监管;国家工商行政管理总局负责食品流通环节的监管;国家食品药品监督管理局负责餐饮业、食堂等消费环节食品安全监管。
(1) 这种多部门监管体制存在重复监管、重复投资、重复执法等问题, 造成公共资源的浪费, 且无法形成监管合力。首先, 《食品安全法》中规定流通环节 (包括农产品批发市场) 的食品质量安全监管工作主要由工商行政管理部门承担, 然而从表2我们可以看出, 商务部门作为流通领域的行业管理部门, 也肩负着指导、督促流通企业 (包括农产品批发市场) 建立食品安全管理制度, 规范经营行为, 提高食品安全保障能力的责任。此外, 卫生、农业、质检等部门也分别在卫生日常监管、食用农产品专项整治、认证市场监管等方面参与市场食品安全监管。这种多部门食品安全监管体制, 一方面容易造成“人人都在管, 人人都管不好”的局面, 出现在重复监管和监管真空等问题;另一方面也会使市场疲于应付政府多个部门的检查, 而忽视了对自身加强监管的真正关键所在。其次, 多部门的监管体制会存在重复投资问题, 如2006年农业部、商务部和质检总局分别针对农产品批发市场开展了“升级拓展5520工程”、“双百市场工程”和“百百万万工程”, 对市场注入大量投资升级改造其软硬件设施, 但是出现了有些本身实力较强的市场同时获得几项政府资助, 而一些实力较弱希望政府扶持的市场却没有得到资助的问题, 造成政府资金的浪费且没有发挥其真正实效。第三, 目前我国食品安全涉及的六大监管部门系统内部管理方式不同, 其中, 工商、质检和食药部门都是垂直管理, 卫生、农业和商务部门是属地管理。由于这种隶属关系的差异与各部门与当地政府的利益关系的不同, 地方监管机构可能迫于保护地方利益, 成为不法企业和不法分子的“保护伞”, 从而造成中央和地方政府机构的信息不对称。
表1 所调研农产品批发市场概况
表2 我国多部门食品安全监管体制及具体监管内容
(2) 政府对市场食品安全抽检的规范性、标准化程度低。首先, 目前我国卫生、农业、质检、工商等部门都对农产品批发市场进行食品安全抽检, 虽然抽检的侧重点有所不同, 但在一定程度上已经形式化, 检查之前事先通知, 或者让市场主动送检, 这种做法难以检出问题。其次, 食品监督抽查、检测和信息发布, 不仅专业性、技术性很强, 且对食品经营者和社会公众均影响较大, 无论监管模式如何, 都应当有统一的抽检标准、抽检程序和信息发布渠道。但是, 实际上目前各部门对农产品批发市场的食品抽样和检测缺乏统一的规范管理, 检测水平也参差不齐, 甚至采用的检测标准也不统一, 导致食品抽查、检测程序和检测结果“混乱”的现象较为严重。此外, 我国尚未出台明确的《农产品批发市场法》, 尚未将政府对农产品批发市场的食品安全监管职能和行为进行明确规范。
3.2 农产品批发市场自身食品安全控制体系
目前我国农产品批发市场进行食品安全监管的主要手段和措施包括市场准入、索证索票、场厂 (地) 挂钩、购销台账、档案管理、产品抽检等制度和管理规定, 但这些基本上都是在以政府为主导的食品安全公共监管控制体系下由政府制定, 市场只负责执行和具体实施, 由此构成了自己的食品安全控制体系 (见图2) , 该体系强调“控制”, 即在政府的指令和指导下被动而非自主地构建。
(1) 信息管理。我国农产品批发市场中大部分交易产品没有品质标识或者只是进行简单的包装, 对这些交易产品的来源、品质和流向等信息进行有效把握, 已成为农产品批发市场加强食品安全监管的重要手段。目前, 市场的主要措施有:索证索票制度, 即通过对进场、离场两个环节相关证书和票据的查验, 掌握场内交易产品的来源和流向;场厂 (地) 挂钩制度, 即市场以签订协议的方式, 直接与生产厂家 (基地) 挂钩, 引进优质农产品进场交易, 并实现对上游产品信息的溯源;购销台账制度, 即要求经销商对进货和销货信息进行记录, 实现对所经销产品来源及流向信息的追踪。
但是, 调查发现, 索证索票制度在实际操作运行中很难发挥有效作用。各大批发市场对产地证明、产品合格证明等相关证件没有统一的规范和明确的要求, 一般只需要产地乡镇政府或协会组织盖章即可。然而, 很多产地根本没有相应的检测设备 (购买及维护成本非常高) , 因此, 经销商在入场环节所提供的相关产品质量证明缺乏可信度。此外, 购销台账制度得到了大多数经销商的认可和支持, 但是市场内仍有一些经销商不了解购销台账的含义, 更谈不上执行了。一些市场经销商对销货台账的执行力度要低于购货台账, 对经销商而言, 他们更关心产品的来源问题, 而对其具体销售去向不关心, 认为产品只要卖出去了就和自己没有关系了, 这样不利于市场对产品销售信息的追踪。
图2 传统模式下农产品批发市场的食品安全控制体系
(2) 经销商管理。经销商是农产品批发市场的重要组成部分, 更是食品安全监管措施的直接执行者, 加强市场对场内经销商的管理, 有利于提升整个农产品批发市场的食品安全监管水平。目前, 市场主要实施准入制度, 即经销商进场前需在工商部门办理营业执照和流通许可证;档案管理制度, 即市场建立经销商相关信息档案并保持对档案的跟踪管理;培训制度, 即市场定期组织开展经销商业务知识及食品安全培训;信用记录制度, 即市场定期检查并记录场内经销商的经营行为, 对发现的违规行为予以警告、公示、市场备案及退出市场等惩罚措施。
目前, 所调研农产品批发市场对场内经销商的培训制度不健全, 大多数市场是全年培训1~2次, 且多是依托当地卫生部门和其他政府机构的培训服务, 市场对经销商培训的主动性和积极性不高, 与此同时, 经销商参与培训和主动提高自身知识水平和业务素质的积极性也很低。据作者对北京市八家农产品批发市场经销商的问卷调查显示, 初中以下文化程度的经销商占到样本经销商总量的57.9%, 仅有1.7%的经销商接受过大学及以上文化教育, 经销商的文化程度普遍偏低, 进而阻碍了其获取和接受新知识、新技术和新观念的能力。因此, 市场对经销商的管理和培训十分必要, 只有经销商自身食品安全认知水平得到提高, 其参与市场食品安全监管的能力才能得到增强。
(3) 食品安全检测。主要有:产品抽检制度, 即农产品批发市场对进入市场和已经在场交易的农产品进行抽样检测, 并对检测品种、检测时间、抽样条件和检测结果进行记录;信息公示制度, 即市场在场内信息栏或市场网站上公布和更新产品来源、质量及检测结果等信息。
但是, 调研发现目前市场食品安全抽检的规范化、标准化程度很低。首先, 在进入市场环节, 批发市场单靠自身的实力很难做到对每车产品的抽检, 只能依靠白天场内交易环节的抽检, 但此时很多产品已经被销售和流出了市场。其次, 各市场对场内交易环节产品抽检的品种、频率、检测项目等没有统一的执行标准, 且在由市场承担食品安全检测费用的情况下, 一些市场偏重对检测成本低、检测时间短的农产品的抽查, 而忽视那些检测成本较高且费时的产品的抽查。第三, 检测室规模和利用效率不高。所调查的8家农产品批发市场都配有食品安全检测室, 且绝大多数是由市场自己出资建成的。市场每年投入的检测成本、设备维护成本、人员配备成本非常高, 政府虽然会有一点的资金扶持, 但相对庞大的市场交易量和检测需求来说无异于杯水车薪。很多市场出于自身经济利益考虑, 会降低检测频率、减少抽检品种和检测项目, 不愿聘请更多的专业检测人员, 一些精密检测仪器甚至处于闲置状态。
4 政府转变食品安全监管职能的模型分析
从以上分析可知, 传统的以政府为主导的食品安全监管控制模式使得政府和企业 (批发市场) 处在两个不同的层面上, 政府出台各种政策措施要求企业或市场去执行, 但可能并不符合企业的实际情况, 而企业被动地实施并接受监管, 并非从自身及公共利益考虑去主动实施, 造成企业实施监管的积极性不高、监管效率低下。本部分仍以农产品批发市场为例, 利用博弈模型分析政府和企业 (批发市场) 参与食品安全监管的行为决策过程, 找出以政府为主导的监管控制体系向以企业为主导的食品安全保证体系发展的可行路径, 实现政府监管职能和企业监管角色由“反应型”向“自主型”的有效转变, 提高我国食品安全监管效率。
4.1 模型基本假设
模型假设参与人是理性的, 追求自身效用最大化;信息是不完全的, 博弈双方对彼此的特征、行动规则及效用函数没有准确的认识。
(1) 博弈参与人及其行动。本文应用模型主要研究政府与企业 (市场) 两者之间的博弈, 因而参与人有两个, 分别以A、B表示。对于参与人A政府来说, 其对企业 (市场) 食品安全监管有两种行动, 一是坚持传统的“反应型监管”模式;二是转变监管思路, 明确政府与企业 (市场) 两方的职责, 树立市场在食品安全监管与控制中的主导地位, 政府减少对市场的直接干预和规制, 通过采取各种激励措施使市场自觉地承担起监管职能, 即转变政府职能后的“自主型监管”模式, 即政府的行动集合为A={A1, A2}={反应型监管, 自主型监管}。而农产品批发市场在政府的这两种监管模式下, 也有两个策略供选择, 或者遵守各项规章制度规范市场内的食品安全管理, 或者偷懒对市场内的食品安全不进行规范管理, 因此市场的行动集合为B={B1, B2}={规范管理, 不规范管理}。
(2) 博弈效用函数。参与人A和B的效用函数不但受其自身的行动影响, 还取决于对方的行动选择, 二者的效用U1和U2主要取决于三方面因素:一是食品质量安全水平的提高获得的收益, 既包括社会的公共利益也包括企业的私人利益;二是加强食品质量安全监管所投入的建设与管理成本;三是违规受到惩罚的风险成本。
4.2 政府-企业食品安全监管博弈模型
(1) 博弈模型的构建。在食品安全管理中, 政府既是参与者又是委托人, 政府对市场的食品安全管理有两个选择, 即或者坚持传统的“反应型监管”模式, 或者转变政府职能激励市场实行“自主型监管”。政府监督和检查需要一定费用h, 并假定政府坚持检查在市场规范经营的条件下可以带来整个社会公共利益的增加m, 且政府每年会提供给市场一定的食品安全扶持资金w。如果政府在检查中发现代理人不规范食品安全管理, 则对其进行处罚d, 并扣除每年对市场的扶持资金w。如果市场按照政府要求规范地实施食品安全管理和控制程序, 需要投入一定费用及管理成本g, 并假设规范管理可以给市场带来一定的额外收益r。若政府转变监管职能实行“自主型监管”, 简化对市场的检查即可节约相关检查费用h, 此时若市场偷懒而不规范食品安全管理, 会对政府带来一定的损失设为s, 于是得到博弈矩阵如表3所示。
表3 政府与农产品批发市场的食品安全监管博弈矩阵
(2) 博弈模型的求解。根据假定的代数关系可知, 本模型没有纯策略意义下的纳什均衡, 因此是混合策略模型。现假定委托人政府采取指令式监管的概率为y, 采取“自主型监管”的概率为1-y, 则政府的混合策略S2=(y, 1-y) ;假定代理人市场不规范管理的概率为x, 规范管理的概率为1-x, 则市场的混合策略S1=(x, 1-x) 。政府的期望效用函数为:
式 (1) 对y求偏导数并令其为零, 得到政府最优的一阶条件为:xd+xw+xs-h=0。
农产品批发市场的期望效用函数为:
式 (2) 对x求偏导数并令其为零, 得到农产品批发市场最优的一阶条件为-dy-wy+g-r=0。
联立求解, 可以得到此博弈模型的混合纳什均衡:
当市场以x=h/ (d+w+s) 的概率选择对场内食品安全进行“规范管理”, 政府以y=(g-r) / (d+w) 的概率选择对市场进行食品安全检查监督, 双方都将得到最大的期望效用。
(3) 博弈模型的分析。由混合策略纳什均衡条件x=h/ (d+w+s) 可知, 市场的最优概率x的大小取决于h-政府的检查费用, d-政府在检查中对市场管理不规范的处罚, w-政府每年对市场提供的扶持资金, s-市场管理不规范且政府减少检查时给政府带来的损失;且x与h呈正向变化, 与d、w和s呈反向变化。由混合策略纳什均衡条件y=(gr) / (d+w) 可知, 政府的最优概率y的大小取决于w-政府每年对市场提供的扶持资金, r-市场规范管理时所获取的额外收益, d-政府在检查中对市场管理不规范的处罚和g-市场规范食品安全管理投入的成本;且y与g呈正向变化, 与w, r和d呈反向变化。
分析结果给我们提供了非常重要的参考信息:作为委托人的政府, 要降低代理人批发市场食品安全不规范管理的概率, 首先必须增加对代理人规范食品安全管理的资金扶持w, 以充分调动其开展工作的积极性;其次, 要加大对市场管理不规范的处罚力度d, 增加其不规范管理的成本并对其他市场起到警示作用;第三, 要降低政府检查费用h, 也就是要少检查, 即相信并尊重代理人;此外, 还要适当增加政府失职的损失s。而要降低政府检查的概率, 一方面, 要增加政府对市场食品安全管理的扶持w和惩罚力度d, 并设法增加市场规范管理所获取的额外收益r。另一方面, 还必须设法降低农产品批发市场为加强食品安全规范管理而支付的费用成本g, 这就要求政府尽可能地协助市场建立食品安全检测中心, 免费为市场提供并更新食品检测仪器和设备, 定期委派一定数量的专业食品检测人员协助市场进行食品安全管理等。
4.3 转变政府食品安全监管职能的路径
食品安全具有公共产品的特性, 带有一定的公益性, 客观上需要政府介入对食品安全进行监管, 但是食品安全管理又不仅仅是一个以政府为主导的监管机制, 而应充分发挥企业这一主体的作用, 其中既包括食品的生产、加工企业, 也包括食品批发、零售等流通企业, 还包括饭店等餐饮企业, 最终形成科学的监管理念、先进的控制技术、多方积极主动参与有机结合的高效管理系统。那么, 如何转变政府的监管职能, 使其更多地强调公共服务职能而非监管职能, 同时, 如何最大限度地发挥其他参与主体的食品安全监管职能, 即是本文研究的最终目的。综合以上的分析结果, 我们可以归纳出以政府为主导的传统“反应型监管”模式向以企业为主导的“自主型监管”模式转变的路径与策略选择 (详见表4) 。
政府转变监管职能, 逐步退出对企业的直接指令式的“反应型”监管, 减少对企业 (市场) 的监督频次, 减少监督机构人力、物力、财力的支出;改善监管者政府与被监管者企业 (市场) 之间的关系, 采取各种激励措施和手段增强企业对自身食品安全监管的自主性和责任感。此外, 政府应对各职能部门原有的食品质量安全检验检测中心进行统筹整合, 逐步承担起整个食品市场的食品安全检测费用, 由政府统筹统一制定检测计划、统一明确检测项目、统一核发检测经费、统一使用检测设备、统一发布检测结果。这样一方面, 确立了政府在食品安全检测检验方面的权威性, 杜绝多部门重复抽检造成的浪费及可能造成的不同部门检测结果不一致的现象;另一方面, 可以有效减轻企业在食品安全检测方面的投入, 使其专注于如何有效提高自身食品安全管理水平和效率。
表4 政府转变食品安全监管职能的路径与策略
5 结论和政策含义
本文的研究结论在以下三个方面具有一定的政策含义。
(1) 政府应主动转变其食品安全监管职能, 通过简化监管程序减轻企业负担, 通过针对性的资金扶持和政策引导激励企业主动加强食品安全监管。以农产品批发市场为例, 应逐步减少政府对市场频繁的监督检查和各项管理费用, 鼓励并引导市场主动承担起食品安全规范管理的职责, 这里的“主动”并非指当前大量市场纷纷建立食品安全检测室, 看似“主动”, 实则形同虚设, 而是指促进其“主动”建立针对本市场的食品安全监管体系, 即通过完善的准入体系、市场信息体系、产品追溯体系等来实现市场对食品安全的有效控制和管理, 此时, 应配以政府有针对性的资金扶持和政策引导对市场进行激励。但是, 当前的现状是政府扶持手段单一、渠道分散且信息不畅。我国农产品批发市场规模差异较大, 筹建及经营主体呈现多元化, 目前能争取到政府资金扶持的市场一般都是一些定点的大型、国营及信息灵通的市场, 而那些小型市场则很难得到政策的惠顾。因此, 我国亟需建立一套统一的、涵盖中央地方的多层次的批发市场食品安全扶持项目, 并对批发市场在土地、水电、税收、贷款贴息等方面给予政策优惠, 为农产品批发市场加强食品安全管理营造良好的政策环境。
(2) 逐步实现企业 (市场) 食品安全检测监测的公益化。农产品批发市场的食品安全建设属于政府公益性基础设施, 政府应成为其食品安全检测监测的主要承担者, 农产品批发市场的食品安全监管成本主要由仪器设备的购置更新、日常检测费用和人员工资三部分构成, 其中一套完整的食品安全仪器购置费用高达几百万元以上, 而且每年还需要定期维护, 这对于规模较小的市场很难承受;此外日常检测费用目前也由市场承担, 以致很多市场为了节省支出而减少对市场内食品的抽检频率和次数。因此, 政府部门应主动帮助市场购置并更新食品安全检测设备, 并适当承担一部分食品安全检测费用, 以降低市场食品安全管理的执行成本。进一步明确企业 (市场) 食品安全主管部门, 并与市场建设和管理的职能部门相统一, 避免分散、多头的治理模式, 同时制订统一的食品监督抽查程序, 指定统一的食品安全检测机构, 执行统一的食品安全检测标准, 明确统一的食品安全信息发布机构, 实现政府对市场食品安全的标准化监管。
(3) 政府应进一步加大对企业 (市场) 不规范经营的处罚力度。目前食品安全领域的一个突出问题是, 守法成本明显高于违法成本, 要提高农产品批发市场食品安全监管水平, 必须提高市场违规经营的成本。因此, 应加快制定农产品批发市场环节食品安全管理的相关法律法规, 建立起政府对批发市场食品安全管理的考核机制, 加大对市场“不作为”的惩罚力度, 从法律和制度上有效约束市场的食品安全管理行为。给予批发市场一定的食品安全惩罚权, 激励市场加强对场内食品安全的监管, 严格执行食品安全事故的先行赔偿制度。同时, 对法律进行适当的补充和调整, 进一步完善《食品安全法》, 如“十倍赔偿”条款, 对小额商品设立最低赔偿限额, 以解决赔付标准不高、对厂商处罚力度不够的问题。
作者：任燕 安玉发 多喜亮
来源：公共管理学报2011年01期
原标题：政府在食品安全监管中的职能转变与策略选择——基于北京市场的案例调研
海市第十四届人民代表大会第五次会议15日上午开幕，杨雄市长作上海市人民政府工作报告。
上海政府工作报告发布后，参加两会的人大代表和政协委员，就市民关心的热点问题，展开了热烈的讨论。
政府工作报告显示，2016年，上海强化网络餐饮服务的食品安全监管，建成全市统一的食品安全信息追溯平台。而在2017年，上海要按照”四个最严”的要求，把牢食品生产经营准入关，强化食品安全全过程监管，建设市民满意的食品安全城市。
网络餐饮：引入第三方力量
随着“互联网+”的兴起，网络餐饮食品订购配送等市场发展迅速，年轻白领层成为网络订餐的主力军，但是，市民在享受网络食品便利的同时，也深深担忧其质量安全问题。
针对这一问题，上海市人大代表许丽萍建议，在网络食品的经营监管中，第三方平台起着非常关键的作用，这就要求政府管理部门在“严格监督”中体现“科学指导与有效帮助”，进一步发挥社会第三方专业作用与社会力量的合力，共同探索网络食品监管的新模式。
许丽萍表示，鉴于小餐饮店量大面广，具有丰富管理经验的政府对小餐饮的管理具有较大难度，更何况管理经验有限的第三方平台。
对此，许丽萍认为，政府管理部门要因势利导，充分依据科学的手段强化行政监管的信息技术成分。另外如何在法律框架下，坚持在“严格监督”中体现“科学指导与有效帮助”，如何进一步发挥社会第三方专业作用与社会力量的合力，共同探索网络食品监管的新模式，是对政府管理部门智慧管理、服务民生能力的考验。
鲜活水产品：纳入可追溯系统
鲜活的鱼和虾是上海市民最喜爱的餐桌食品，上海的水产品部分来源于其他省份，鉴于目前的科技水平，其可追溯性差，从批发市场看到的纸质产地证明与活鱼虾难以一一对应；加之微信等传播水产品可能添加违禁药物保持鱼虾鲜活，使得许多市民对鲜活水产品的质量安全有些担忧。
对此，许丽萍建议，把控制鲜活水产品的源头作为抓手，一是加大其他省份水产品养殖基地的建设，改变“一户一塘”分散经营与标准化生产的矛盾，严格控制养殖区的水环境、运输途中添加违禁药物；二是加强本市批发市场的监管，进一步强化批发市场的主体责任，切实完善自检体系。
其次，政府监管部门应增加随机抽查监测的比例，并对违法违规者加大惩处。
此外，强化调研和科技投入，探索鲜活水产品可追溯系统的可行性，推行便捷有效的快测设备，提升风险的发现能力与控制能力。
月27日，全国餐饮业质量安全水平提升工作现场会在成都召开，国家市场监督管理总局及全国31个省（市、区）食品药品监督管理局相关负责人参加会议。会议总结了全国各地餐饮业质量安全水平提升工作的做法，对四川省创新理念、全链监管助推川菜品牌提升和产业高质量发展的治理模式予以高度肯定。国家市场监督管理总局副局长孙梅君出席会议并讲话。
近年来，我省突出食用农产品源头严管、餐饮操作过程风险严控，探索餐饮全产业链监管新模式，建立食用农产品质量安全智慧溯源平台，大力推进“明厨亮灶”工程。截至目前，全省68%的餐饮服务单位实现“明厨亮灶”，其中城区学校食堂、特大型、大型餐饮服务单位实现全覆盖。去年，全省餐饮业实现销售额2487亿元，同比增长12.4%。
会议强调，提升餐饮业质量安全，既是保障群众舌尖上安全的重要举措，也是促进经济产业高质量发展的客观要求，近年来我国餐饮业质量安全水平提升工作有了新起色，但要充分认识餐饮业面临的新形势、新要求，突出重点抓实效，严格落实餐饮企业主体责任，提升餐饮业监管水平，推动餐饮业质量安全再上新台阶。（记者 周伟）
