我讲“她”给你听！

北是中华文化的发源地之一。东北地区人类活动的遗址相当多，旧石器早期遗址遍布辽河、松花江流域，遗址文化类型与北京猿人、山顶洞人的基本特质完全一致。到了周代，东北各地的原始部族经过融和、迁徙，逐渐形成了很多分支。从原始社会（约前170万年——公元前21世纪）一些部族的共同生活到现代（21世纪）

东北地区各民族文化区划分为：1．汉满农耕文化区；2．蒙古草原游牧文化区；3．北方渔猎文化带区。 自清朝初期1635年从龙入关，紧接着1655年开始八旗回防！开始了东北开发的序幕；东北地区少数民族比例非常高，清朝东北地区汉族1300万左右、满族100万左右，现如今有些东北特色的方言亦是满语，在文化层面，由于移民人口的流入，带来了胶东文化、豫东文化、晋商文化、江浙文化、两湖文化、后由于从19世纪到20世纪初，日俄侵占了东北，从建筑、语言到饮食习惯，对东北地区有一定影响侵略又给东北带来了独特的及西方文化，各种文化的互相交融、相互融合，使东北地域文化具有兼容性、包容性、开放性。也奠定了多元的新型关东文化基础，形成了今天东北人独特的人格特质————英勇与鲁莽共生，开放与保守共存。

东北在建国后对中国的贡献

1953～1987年间，黑龙江全省净上缴中央财政467．3亿元，黑龙江省仅“一五”计划期间，向国家上缴的利润就等于国家给其工业投资的3倍多。

吉林省在1951年省财政即实现了收支平衡，它也因此成为建国后最早实现财政收支平衡并略有结余的省份。1950～1952年，吉林省的财政总收入为7．54亿元，三年共上缴国家5．69亿元 ，上缴额占全省总收入的75．5%

1953～1988年，辽宁省的工业企业为国家提供的利润和税金，相当于同期国家投资的4倍多，仅据1953～1994年统计，辽宁省就累计上缴中央财政3234亿元。

大庆油田从1963年开始，向全国各油田陆续输送干部、工程技术人员和工人8．6万多人，为支援全国石油工业的发展作出了突出贡献。

吉林化学工业公司作为中国最早的化学工业基地，培养并向全国各地输送了大批人才，仅20世纪50～80年代，就为同类企业、大专院校以及一些国家培养和输送了5．63万余名管理干部、工程技术人员。

长春第一汽车制造厂抽出4000多人支援二汽的建设，其中大学本、专科毕业的干部919人（包括工程技术人员596人），老技术工人2888人；并为二汽培训了大量特殊工种的工人。到1985年，一汽向全国各地输送了1．8万多名干部和生产技术骨干。

第一个五年计划，第二个五年计划，东北三省贡献了共和国70%的工业产品。

东北饮食文化

东北地区，处于北纬42°至53°34′之间，是最冷的自然区。东北地区江河湖沼等地面水源丰富，四季分明。这独有的气候条件保证了繁茂的植被，为陆地动植物的生长和种类繁卫创造了优越的条件，也使这里成为中国历史上最为优越的森林广被、草原广袤地区，是最理想的狩猎、畜牧、渔捞、种植业天然综合性的经济区。食物原料、自然资源的优渥，也带给了东北独特的饮食文化，“八大”菜系里面虽没有东北菜的位置，但这并没有阻止东北菜的发展，甚至东北菜被称为“第九大菜系”。东北菜像东北人一样，热烈、豪迈，最重要的是相对于其他菜系东北菜的菜码要实惠的很多。东北菜的形成过程也融合了一些中国其他菜系和汉族饮食的特点。东北菜的特点是一菜多味、咸甜分明、用料广泛、火候足、滋味浓郁、色鲜味浓、酥烂香脆，烹调方法长于熘、爆、扒、炸、烧、蒸、炖，以溜、炸、酱、炖为主要特点，东北菜讲究吃的豪爽，吃的过瘾，所以色香味中的色几乎入不得厅堂（配菜单一，一般只有两三种食才，只用葱、辣椒等简单调味料，所以菜色不佳）。东北菜的代表菜有白肉血肠、猪肉炖粉条、锅包肉、东北乱炖、小鸡炖榛蘑、溜肉段、地三鲜、扒三白、赛熊掌、拔丝地瓜、酱骨架，杀猪菜等等，还有用非常大的铁锅炖的开江鱼，一整个牛头，马骨（可能有的东北人也没吃过），东北人喜欢吃的酸菜和用蔬菜蘸大酱的蘸酱菜也是东北饮食区别于其他菜系的一大特点。

东北物产

东北三宝

东北有句老话是：“东北有三宝，人参、貂皮、乌拉草”。这是东北的旧三宝，之所以有“旧三宝”之说是因为过去的贫穷百姓冬季时会把乌拉草填在鞋子里以保证脚不被冻坏，所以乌拉草是穷人的宝；而如今不再认为乌拉草属于东北三宝。新东北三宝则为：人参、貂皮、鹿茸。

龙江四珍

熊掌——居四珍之首。是中国烹饪中最古老的名贵材料，有“滋补气血，祛痛除伤之功效”。

犴鼻——驼鹿之鼻。驼鹿是鹿类的一种，在我国唯独大小兴安岭有这种动物。

飞龙——松鸡科森林鸟类，又名花尾榛鸡、松鸡。是著名的山珍野味。分布在大小、兴安岭林区，为留鸟，喜群居，每群30－40只。过去鄂伦春人把飞龙作为进贡品。

猴头菌——齿菌科菌类植物，又名猴头蘑。因子实体形似猴头得名。黑龙江省林区出产的著名山珍。数量甚少，采摘不易。在食谱中，是与熊掌、海参、鱼翅并提的奇馐。

鱼皮衣

鱼皮衣是赫哲族赫哲人的标志，他们居住在中国东北乌苏里江、黑龙江、松花江沿岸地带，是中国55个少数民族中唯一能用“鱼皮”缝制衣服的民族。缝制衣袍多用鳇鱼、大马哈鱼、鲤鱼、鲇鱼、草根、赶条、白鱼、鲢鱼等鱼皮。缝制裤子多用怀头、哲罗和狗鱼。缝制靰鞡和鞋多用怀头、哲罗、细鳞、狗鱼和鳇鱼等。

东北物产丰富，不再一一列举。

东北名胜

中国雪乡——大林海

有“中国雪乡”之称的黑龙江省大海林林业局山清水秀。张广才岭主脉从本区西南入境，其境内主峰老秃顶子雄踞群峰之冠，海拔1686.9米，为东北第二高峰，与雄伟壮丽、海拔1672米的平顶山并称二奇。两山山顶均终年积雪不化，遍生高山偃松、岳桦。达紫香八月开花，却又气象万千，各具特色。闻名遐迩的“雪乡”双峰，在山高林密的山区小气侯下，年积雪期7个月，积雪最厚处近两米，冬季白雪飘飘。皑皑白雪在风力作用下随物具形，千姿百态，吸引了无数游人、国内外摄影记者和电视剧组来此创作。这里也是“红白松的故乡”，原始红松母树林面积297公顷，平均有400年的树龄，树高平均30米以上，松涛轰鸣，雄浑苍郁。牡丹江最大的支流——海浪河发源于此，奔流不息。另有清茶馆泉四季不干，冰心泉纯净透明。七峰、望云峰、猴石山、母子峰、云山洞等各领风骚，独具魅力。

东北人

近几年，东北人貌似格外引起外界关注，成为重点被“黑”的几类人之一。我在外地生活，每当有人问我你会唱二人转么？东北黑社会是不是很多？我都会说我生下来就会转手绢，我逛街都带着枪。我不想正经的去回答这些疑问也不想做过多的辩驳，情况存在，但并不是全部，我所学到的知识是全方面看问题，而不是取其一点去深究。有的人特别烦东北人，觉得过于直爽，而有的人特别喜欢东北人，豪爽、真性情。两极化比较严重。东北有句绝情的话叫“能玩玩，不能玩，滚犊子。”形形色色的人组成这个多姿多彩的世界，若是都相同，世界也会变得了无生趣。

东北曾是中国的粮仓，是我国老工业基地，制造业曾经占据全国的半壁江山，资源型城市比比皆是现如今东北由于地理原因，工业方面已是大幅落后下滑、人才流失十分严重。虽然东北是中国最早实现工业化的地区，居民的生活水平也高于全国平均水平，但近年来，东北经济遭遇断崖式下跌，2016年辽宁省甚至出现负增长，虽然现在有所回暖，但总体东北经济仍在全国垫底。当初的中国需要东北作为工业支撑，现如今的东北也需要帮助，党的十九大指出，要深化改革加快东北等老工业基地振兴，要建立更加有效的区域协调发展新机制。期盼着对口方案早日实施，盼着东北重新发展，我一直为我是东北姑娘而骄傲。

上世纪二三十年代，爱国实业家杨扶青在昌黎县城创办的新中罐头股份有限公司，主要经营各种罐头食品，还生产饼干、糖果等，同时还兼营汽车运输业务，办昌明电厂、德昌煤厂。电厂除满足公司用电外，还解决了城关部分用户照明和生产用电，使昌黎城关第一次有了电力。新中罐头公司的兴建，使昌黎境内第一次出现了现代工业生产，所以，可以说新中罐头公司是昌黎民族工业的先驱。

杨扶青

杨扶青，1891年5月10日出生在乐亭，名永兴，字辅卿(后改为“扶青”)。早年在天津水产学校【当时称直隶省立甲种水产学校】念书，并结识周恩来。1917年留学日本期间与李峰、童贯贤、黄开山、马洗繁等人在东京创办“新中学会”，周恩来同志也是当时会员之一。建国后，历任政务院参事室参事、河北省农林厅副厅长、商业厅副厅长、水产局局长、河北省人民政府委员、人民委员会委员、中华人民共和国水产部副部长等职。并先后当选第二届河北省人大代表，第二、第三届全国人民代表大会代表，是民建第二届中央委员，第五届全国政协委员。1978年2月22日病逝。

（注意：这里的1917年，还并不能说明杨扶青是从1917年才开始留学日本的。）

转发时请注明来源：秦皇岛易得优软件。
号：老曌头儿 头条ID：1737865327405068

敬请关注~~~~

头条创作挑战赛#

清朝的行政事务管理，按纵向划分，有中央和地方两大层级；按横向观察，则存在内地（直省）和边疆（军府、藩部）体制的差别。当然，这些差别都是在清廷“大一统”中央集权之下相对存在的。就是说，边疆地方的一定程度的“分权”是以维护朝廷“大一统”的集权为前提的。而且，随着历史进程的推移，边疆政治制度向内地靠拢而“内地化”，进而走向全国“一体化”成为趋势。

一　中央管理体制

清代实行中央集权体制，其核心部分是专制皇权。但这是从全国政治生态，特别是从中央与地方关系层面体现出来的。由于清朝特殊的国家政治体制结构，长城内外的直省与边疆管理体制有别，呈现集权中有分权，专制中有“权宜”的情况存在，具有因地制宜、灵活施政的特点。

（一）“廷议”与皇帝决策机制

清代是专制皇权发展的高峰时期，国家的最高决策权始终掌握在历朝皇帝手中。康熙皇帝曾谓“朕于国家政务，竭力勤求，是非自任，从不委于群下”。“天下大权，惟一人操之，不可旁落。”乾隆皇帝甚至在退位做太上皇后仍不放弃大权，明确表态，“凡军国重务，用人行政大端，朕未至倦勤，不敢自逸”。嘉庆七年（1802年），嘉庆皇帝也说：“我朝列圣相承，乾纲独揽，皇考高宗纯皇帝临御六十年，于一切纶音宣布，无非断自宸衷，从不令臣下阻挠国是。即朕亲政以来，办理庶务，悉尊皇考遗训，虽虚怀延纳，博采群言，而至用人行政，令出惟行，大权从无旁落。”但无论皇帝如何“圣明”，如何“勤政爱民”，以天下之大，政务之繁，竭一人之力终究无法胜任。因此，围绕皇帝建立一套包括启发、咨询、论议功能的辅政机制必不可少。客观来说，清朝统治者虽是来自关外文化不发达的边疆民族，但善于学习，在汲取明朝承继的长期积累的中原王朝发达政治制度文化的同时，按自身需要改造，成功避免了前明的政治弊端，创造了稳定、高效的中枢决策机制，保证了清朝统治的长治久安。概括而言，这套机制具有两大特点，一是程序原则，“先议后决”；二是区分政务层级和类别，分层级议政、施政。

“先议后决”的中枢决策传统，源自入关前的金国—清时期。其时国家草创，军务倥偬，机构简陋，国家事务也比较简要。虽然决策权为“金国汗”独揽，但重大事务由“诸贝勒”和“议政大臣”合议的传统始终不变，时称“国议”。只是后期由于六部的创设，议政程序分为两个层次：重大机务由君主与议政大臣（包括诸王、贝勒、固山额真等亲重之臣）商议；一般庶政则由君主与六部官员议决。入关以后，国事殷繁，国家机构也走向完备。

中央负责行政、司法、监察的部院机构也都享有了一定的议政权力，可以参与中枢决策。整体而言出现了三种中枢决策形式。

一是原有的“议政王大臣会议”，议政大臣“会议”军国机务。议政场所是设立于内廷的议政处。“议政王大臣会议”传统依旧，但“与议者”并非过去范围固定的当然人选，选任权即参与“议政大臣”的人选由皇帝决定，规模和范围都有扩大，除满洲宗室贵族、八旗亲贵、功臣、元勋外，偶有汉官参加，顺治朝最多时达到60余人。

康熙时逐渐减少。议政范围包括：军务，如布防、作战、军队调遣、将帅任免等事；八旗事务；世职承袭；民族事务；朝廷重大决策，如帝位嗣立、重大制度废立及有关国计民生的重大问题，均须经议政王大臣会议讨论。概括而言，即议大政，谳大狱，举贤能。其议政形式也有两种，首先是固定性的“廷议”，所有不交内阁票拟的军国重务，均由议政王大臣于内廷中左门外集议。非会议成员，即便贵为大学士，也不得参加。其次是“交议”事务，凡奉皇帝谕旨交议政王大臣会议事件，由内阁转交议政处，诸王大臣公同会议后覆奏。其本章（文件、报告）虽经内阁进呈皇帝阅定，但不必经过内阁票拟。所处理的事务层级，既包括商讨重要国策，议处重大事件，发挥中枢决策机构作用；也审理重要刑案，行文领兵将军，行使部院衙门职能。雍正朝军机处设立后，议政王大臣会议可办事务越来越少，遂于乾隆五十六年（1791年）裁撤废除。

二是“九卿集议”制度。凡攸关国计民生的各类政务需要议奏者，皇帝多交给部院九卿集议，或谕令定例具奏。所谓九卿，除六部外，还包括都察院、通政使司和大理寺共九个机构的正职长官。即所谓“大九卿”。此外，太常寺、太仆寺、鸿胪寺、光禄寺、都察院、国子监、翰林院、詹事府、宗人府长官，甚至六科给事中及二十道监察御史有时也参加会议（谓之“小九卿”）。按议政层级，包括两级。九卿集议庶政，参与者仅限“大九卿”。九卿与翰、詹、科、道合议，成员包括小九卿。所议政务，按性质分，有两大类。即人事与庶政。人事指“会推”官员，主要涉及高级官员选任。庶政则国计民生，包罗甚广。举凡政治、经济、文化、教育、军事、法律、财政、水利、民族等政策制度的制定、调整皆在其中。这一商讨政务形式一定程度上可以集思广益，博采众议，提高中枢决策的准确性和合理性。

三是“御门听政”制度。即皇帝于乾清门召见群臣，处理政务制度。清初，皇帝每日临御乾清门处理政务。九卿科道齐集奏事，皇帝与内阁大臣商决政务。凡部院进呈的题本及未经奉旨如何处理的折本，都在御门听政之日由大臣当面奏呈处理。皇帝“御门听政”有固定的御门时间、奏事程序，并有记注官记录。康熙皇帝在宫内时大体上保持每日御门不辍，出宫在畅春园时则在澹宁居听政，驻跸热河或出巡甚至御驾亲征途中，也每日听政不息。雍正以后，因设立军机处，皇帝日常处理政务遂由御门召见内阁及各部院大臣制度改为在内廷养心殿召对军机大臣，商决机务。其未决政务，则通过不定期临时传旨“御门”办理，一般每月逢五举行御门听政。乾隆时常在圆明园勤政殿听政。咸丰以后，国事日非，这项制度名存实亡，逐渐停止。

除了上述主要的决策机制，某些时期中央个别机构也不同程度参与中枢决策过程。如康熙初期翰林院官员入值南书房，但是否参与决策机务，学术界有不同看法。有的认为有实权，可以批答诏旨；有的则否认，认为并无实证。据实而言，这些文学侍从处于皇帝近侧，本身就有顾问职能。皇帝偶尔垂询，甚至特命起草诏旨也属正常。如张英、高士奇的个案。平定“三藩之乱”时期，“军书旁午，上日御乾清门听政后，即幸懋勤殿，与儒臣讲论经义。英率晨入暮出，退或复宣召，辍食趋宫门，慎密恪勤，上益器之。幸南苑及巡行四方，必以英从。一时制诰，多出其手”。但这种情况，决非常态，南书房也不可能成为决策机构。说到底，决策权始终掌握在皇帝手中。当然，清初顺治、康熙两帝幼龄登基及清末溥仪在位时期，由摄政王、辅政大臣代行皇帝决策权，直到皇帝亲政，这是制度允许的，而且也非常态情况。

（二）内阁与军机处的汇总上达

内阁是清代中央最高行政机构，其名源自明代。朱元璋废除历代丞相制度，由皇帝总揽天下大权，但个人精力、能力有限，于是创设内阁，辅助皇帝处理朝政。清代的内阁，作为机构，职能与明内阁相似，但另有自己的渊源。清朝入关前，金国时期，已有辅助天命汗努尔哈赤理政的文房。1636年改元为清国后皇太极将文馆改为内三院，即内国史院、内秘书院和内弘文院，分别掌理档案、史书编纂、撰写诏令；起草敕谕国书、抄录章奏；负责为皇帝进讲经史、教育皇子等朝廷要务。入关后，内三院又并入翰林院，一直延续到顺治十五年，即1658年。是年改名为内阁。但不久又恢复内三院，直到康熙皇帝亲政后的1670年才最后定制为内阁体制。内阁官员分大学士、协办大学士、学士、侍读学士、侍读及其他较低官职，以满人为主导，满洲、蒙古、汉军、汉人官员并用，体现了大一统国家的主要语言文字地位和民族群体的和谐共存。内阁中地位最高的是大学士，早期品级并不高，雍正朝提高到正一品，乾隆时定制兼任尚书，加三殿（文华、武英、保和）、三阁（文渊、体仁、东阁）名衔，遂成为人臣之极，文官之最。其职责主要是“钧国政，赞诏命，釐宪典，议大礼、大政，裁酌可否入告”。即处理国家庶政，起草诏令，厘定法律制度，商议重要礼制和政务，但决定权仍在皇帝手中。中央部院和地方高官的奏章、题本经过宫廷奏事处和通政司渠道汇总于内阁，经过内阁的登记、抄录、拟定处理意见、报请皇帝决定、发还各衙门和各省办理等政务处理环节，起着政务总汇和运转中枢的作用。功能类似于民国的国务院。

康熙时期，作为辅佐皇权的机构，内阁权力一定程度上也被御用秘书机构南书房分割，但也只限于诏令文件的起草。“顾南书房翰林虽典内廷书诏，而军国机要综归内阁，犹为重寄。”真正取代内阁实权的是雍正年间设立的军机处。军机处，初名军机房。其直接来源，应该与清初的议政机构“议政处”有关。因为议政处的主要职责也是“参画军要”。雍正初年，清廷对西北准噶尔势力用兵，为防止当值议政大臣泄露军机，遂成立军机房，后改名军机处。其印文称“办理军机事务处”。地点位于乾清门西侧。军机处成立时间，没有明确记载。但其职责的重要，却人所共知。该机构设满汉军机大臣数人，下有满汉军机章京两班，各16人。军机处最初是临时机构，军机大臣都是兼差，由皇帝从满汉大学士、尚书、侍郎及三品以上京堂官员内特别简任，无定员。早期宗室王公反而较少担任，这与前期清帝限制皇族干政的指导思想有关。其职责“掌书谕旨，综军国之要，以赞上治机务。常日直禁庭以待召见”。其运作，也不限于京城，皇帝外出巡幸则军机处人员随行。早期处理的事务以军务为主。至乾隆朝则扩展到经济、人事、司法等国家大政的诸方面。所谓天下大政皆属军机。“军国大计，罔不总揽。自雍、乾后百八十年，威命所寄，不出于内阁而出于军机处。盖隐然执政之府矣。”概括起来，军机处参与处理的政务有以下几方面。

一是会议政务。如《会典》所说，“议大政、谳大狱，得旨则与”。国家的施政方略、军事决策及拟定外藩和亲贵大臣赏赐等大事都要求军机大臣议奏，有时甚至一日召见数次。重大案件，则奉旨会同刑部审理。

二是备皇帝顾问。“军旅则考其山川道里与兵马钱粮之数，以备顾问。”有关国情政事，军机大臣或实地考察咨访，或考稽国史档册，遇有皇帝询问，或绘图，或缮单，随时呈进。国家重大典礼，则需要查考档案成例，考证故实。

三是承旨撰写谕旨。“掌书谕旨”，这是军机处的主要工作。军机大臣领受皇帝口头指示后，或由大臣亲自起稿，或令章京草就，大臣改定，呈报皇帝认可后，分别性质交办。保密性不强的，交付内阁抄发，称为明发上谕。机密性质的，由军机处封发，以加急方式驰送各地，此为“廷寄”，或称寄信上谕。

四是参与朝廷人事任免和官员选拔考试。“文武官特简者，承旨则进其名单、缺单，特简者亦如之。”清廷重要文武官员之任免及各部尚书、侍郎、各省总督、巡抚以至道、府、学政；关差、盐政及驻防将军、都统、驻各边疆地区的领队大臣、办事大臣等官员的补放，均由军机大臣负责开列应补人名单，交皇帝选择任用。遇到科举考试之年，也由军机大臣开列主考、总裁名单，奏请皇帝选用。复试、殿试，军机大臣负责核对试卷，检查笔迹，任命阅卷官。这是军机处的日常职能之一。这些拟定名单工作，称为“进单”。此外，军机处还负责官员考核方面的“记名”。军机处设有“记名档”，专记那些经过军机大臣或兵部、吏部等带领引见之后奉旨记名的官员。涉及官员的是非、功过、人品、考核，是皇帝选任官员的重要依据。被记名官员，遇有缺出，则提奏递补。一定意义上说，军机大臣通过“进单”获得了官员的举荐权，通过“记名”也参与了官员的考核和任用。此外，军机处还承担着档案的缮写保管工作，如奏折录副，分类收贮，以及《方略》编纂工作。

就工作性质而言，军机处显然分割了原来内阁职掌中最重要的部分。所以有人认为它是“内阁之分局”。但这一看法只看到表象，实质问题在于军机处是内廷机构，是皇帝的私人秘书班子，起着强化君权的作用。而内阁则代表着传统的外朝政府。正像清末御史张瑞荫所言“军机处虽为政府，其权属于君；若内阁，其权属于臣”。而内阁虽失去实权，但仍然保留了部分常规权力和例行职责。“至本章归内阁，大政由枢臣承旨，权任渐轻矣。”实际上，清代中枢机构有一个明显的推移过程，清初，议政王大臣会议及议政处居核心地位。中期军机处取而代之，于是乾隆末年议政王大臣会议终结。内阁虽然受到削弱，在名义上，仍是国家行政中枢。至清末，先有总理各国事务衙门，后有督办政务处、资政院分军机处之权，最终在1911年成立责任内阁，军机处权力归于内阁而结局。

清代的军机处作为特殊衙门能够长期存在，当然有它的独特之处。除了其扩张专制皇权的特性之外，它还是清朝最有效率的机构。具有简、速、密三大特点。所谓“简”，指其机构人员配置简单，除了几间值房，无正式衙署。人员三四十人，且“有官而无吏”，官员无专任，均为兼差，随时可以撤换。“速”，谓其办事效率高。没有内阁那样复杂的公文周转，即时立办，当日事当日毕。签发公文，则通过兵部的驿站、军台立时发出，限时到达。这对于拥有辽阔版图，通信手段落后，族群边情复杂多变的大国的治理而言，意义重大，不言而喻。最后是“密”。其工作环境“慎密”，地处内廷，外官难以接近。皇帝召对军机大臣，太监要回避。撰写书谕，限定值房。发送廷寄谕旨，也是迳交迳收，无泄露之虞。皇帝对军机大臣、章京则严格强调保密，违者严惩。军机处的创设，有力地纠正了明代权臣通过内阁控制朝政的弊端。

（三）六部与理藩院的分工与合作

清代疆域辽阔，民族众多，政情之复杂，远远超越前明。国家政务处理体制，也较明朝复杂。但是，随着大一统国家的巩固和皇权为代表的中央专制集权体制的发展，其体制运行更加稳定成熟，效率也更高。只有到了清后期，由于外部冲击和内部反叛的双重夹击，原有体制运转失灵，被迫开启改制尝试。真正全面改革体制则是辛丑开启的新政十年期间，最终在改革中覆亡。

明清相比较，清代国家行政管理有几大特点。一是国内版图大体以长城为界，区分为边外和边内，即行省和特别区域，实行不同体制管理，并明显表现在中央和地方官制上。二是在民族及民族区域管理上，区分为藩部和行省两大类型管理，前者主要是蒙藏回部，有内部自治权，后者则是汉族为主，实行编户齐民。三是在政治制度建设上“参汉酌金”，实行满洲旧制与前明制度的混合体制，官员任用上也是满（含蒙古、汉军）汉双轨，各占官缺。中央既有议政王大臣会议，也有内阁；既有六部，也有理藩院；军队管理上，既有八旗都统，也有兵部。

总体而言，内部的差异化管理服从于大一统的集权体制，这也是清代国家内部长期稳定、长治久安的主要原因。以下试以六部与理藩院的关系略加说明。

众所周知，清代的六部分别管理全国各省的官员选任、赋税收入支出、文教礼仪、军队布防、司法刑狱及工程营建等重要事务。但从各部内部机构设置及职司划分来看，基本覆盖的是内地18行省（清末增加到23省），如吏部有14个司，户部有18司，均与行省对应。因此给人以六部不管理塞外边疆地区的误解。实际上，这是因为中央有专管蒙藏回等民族地区事务的理藩院，分割了六部的一部分行政范围与职权的结果。但是，这一权力分割只是相对的。从治理的角度看，部院之间不仅事务上有交叉，行政空间上也有交错重叠。所谓分割，只是专管与兼管的区分。

吏部掌管文官的选任、升调、考核、爵职封袭等事务，地位较高。除了管理边疆地区任职的满汉官员的相关事务外，其验封司还具体负责西南、西北地区土司中土官的袭职办理，以及土官的奖惩、封赠、抚恤等事项。户部掌管全国的地政、户籍、税赋收支，兼管八旗有关事务。下设14司，分掌18省的钱粮收支。

八旗因为不纳入行省户籍，按驻防地归入所在省份管理。其中南档房主要负责在京八旗人口的户籍管理。驻防八旗事务则分司管理，如江南司，负责江宁、京口八旗的俸饷支放。东北地区三将军所属旗、城的财政出纳，归山东司负责。山西司则负责稽核察哈尔游牧蒙古八旗、归化城土默特蒙古二旗地丁钱粮，漠北定边左副将军官属，张家口、赛尔乌苏台站官兵俸饷，以及乌里雅苏台、科布多屯田官兵的轮换事务。河南司兼管游牧察哈尔官兵俸饷。陕西司分管陕、甘两省的钱粮收支，新疆建省后也纳入该司管理。此外还掌管着对西北各族民生意义重要的茶法。四川司兼管着新疆的屯垦奏销事务。广西、云南司，本就是行省体制，只是地处边疆而已。出人意料的是，贵州司居然负责稽核东北的贡貂事宜。

礼部掌管礼仪、教育教化、科举考试事务，涉及边疆民族的也不少。如仪制司制定的木兰秋狝大典即在塞外木兰围场举行，参加者主要是周围驻牧的蒙古王公贵族。铸印局铸造印信，当然包括蒙古盟旗扎萨克印信、西藏各级活佛行用印信及驻边军政机构用印。祠祭司负责制定的吉礼、凶礼仪制，也适用于边疆地区。吉礼如诸神、山川祭祀，塞外名山如长白山、兴安岭、杭爱山、昆仑山，大湖如青海湖，都纳入国家祀典。凶礼如丧礼仪制，塞外贵族也要遵守。王公逝世，朝廷要派出专使致祭、赐恤。精膳司负责宴飨、廪臙，蒙古王公年班来京朝觐，在京宴请的接待标准；出嫁蒙地的皇族公主、格格及其额驸、子女回京期间的经费支出、补助标准都要遵守该司的规定。礼部四译馆负责翻译、教习边疆民族的文字。礼部兼管的乐部还引入蒙古乐（满语译音掇尔多密）、西番乐，在国家重要庆典中演奏。

兵部掌全国的军事、军制，武官管理及马政、驿政。因东北、新疆长期实行军府制度，自然与兵部关系密切。和吏部掌管土官的袭封一样，兵部武选司也负责边疆武职土司如土千户、土百户的袭替事务。职方司则兼管陆海边防的巡防、稽查事务。车驾司掌管的马政、邮驿事务更是与边疆直接相关。兵部马厂设在蒙古草原，牧丁都来自察哈尔八旗。遍布内外蒙古和西北边疆的驿站、台站网络，由兵部和理藩院共同负责维护运营，担负着边疆与内地之间的物资流动、人员往来、文报传递的职责，保持着与朝廷中枢的畅通联系。兵部捷报处承担着中央对外紧急文书封发递送的重责，各省、边疆的奏折经捷报处转递宫廷奏事处直达御前。军机处发出的寄信、批折则以400里、600里甚至800里加急方式由捷报处发出。刑部主管全国的刑狱审断，执掌生杀大权。

清代的藩部地区，王公贵族虽然被赋予了一定的内部自治权，但大案、要案，涉及抢劫、人命案件及发遣、死刑处理的案件，王公则无权处理，只能上报理藩院和刑部会同审理。刑部下设18司，其中17司以省命名，但沿边（此处沿边指长城）相邻各省如直隶、山西、陕西分别承担着边外地区刑狱事务。直隶司负责审核察哈尔八旗左翼的刑名事务，整个热河都统辖区、长城各口、塔子沟（建昌）、三座塔（朝阳）、八沟（平泉）、乌兰哈达（赤峰）、喀拉和屯（滦平）、多伦诺尔等处刑名案件都要上报该司审核。覆盖了内蒙古的卓索图盟、昭乌达盟和察哈尔东部地区。山西司，除山西本省外，还负责察哈尔右翼诸旗、绥远城将军、归化城副都统、乌里雅苏台将军、科布多参赞大臣、库伦办事大臣辖区的刑案审核。覆盖了内蒙古西部、外蒙古的广大地区。陕西司的主管范围，除陕、甘两省外，还包括伊犁南北两路各城的刑名事务，并收办宁夏将军、伊犁将军等机构报送的刑名案件。东北地区的刑名案件则由特设的奉天司专管，包括本府及盛京、吉林、黑龙江三将军辖区的刑名事务。奉天，府名，本非省名，也非实行行省制。但司法上显然是参照行省制处理的。一般而言，六部中工部与边疆较少关联。但实际上，只要涉及工程营建，就要发生管辖关系。清代不同于明代，塞外边疆设置了大量的军府和行政机构，这些机构的驻地都要营建城池、衙署、坛庙、城垣、仓廒以及驻军营房，这些都在工部营缮司的主管范围内。大量的王公贵族生前享用的府邸，死后安葬的陵寝，其规制、工料估值预算，都由工部屯田司负责。

可见，六部无一部与边疆民族地区无关，这是大一统集权国家的治理要求。

当然，边疆的情况特殊，需要有专门的机构负责。这就是理藩院。清在入关前已经将一部分蒙古部落纳入自己的统治之下，并专门建立了蒙古衙门管理，后改名理藩院，意味着管辖的族群部落已经超过蒙古的范围。入关后，这一体制延续下来。《大清会典》记述这一清朝独有的机构之创设，“我朝始兴，威德渐立，声教所暨，莫不来庭。凡蒙古部落之率先归附者悉隶版籍，视犹一体。及后至者弥众，皆倾国举部乐输厥诚，既地广人繁矣。乃令各守其地，朝岁时，奉职贡焉。户口蕃殖，幅员辽远，前古以来，未之有也。始于六部之外，设理藩院，置尚书、左右侍郎，董其黜徙、赏罚、朝会、往来之事。”理藩院管理的地域和事务，随着清朝版图的扩大不断增加。康熙二十九年“多伦会盟”以前，主要是漠南蒙古诸部落事务。之后增加了喀尔喀蒙古、西藏、青海各部落管理事务；以及对准噶尔、俄罗斯交涉事务。乾隆朝平定准噶尔之后，“青海、厄鲁特、西藏，准噶尔之地，咸入版图。其封爵、会盟、屯防、游牧诸政事，厥有专司”。天山以南诸回部事务归入该院管理。西北陆路的朝贡属国大为增加，“其哈萨克之左右部，布鲁特之东西部，以及安集延、玛尔噶朗、霍罕、那木干、塔什罕、拔达克山、博罗尔、爱乌罕、奇齐玉斯、乌尔根齐等部，列我藩服，并隶所司。”

理藩院担负着清朝半壁江山的管理和西、北方面属国的外交事务，在清朝国家机构中地位非常重要。《清史稿》说“理藩一职，历古未有专官……遐荒绝漠，统治王官，为有清创制”。“藩部创建，名并七卿”，其地位排在内阁六部尚书之后。顺治末年，理藩院曾被短暂归并到礼部之下，但很快得到纠正，“谕吏部、礼部，太宗皇帝时，蒙古各部落尽来归附，设立理藩院，专管外藩事务，责任重大。今作礼部所属，于旧制未合。嗣后不必兼礼部衔，仍称理藩院尚书、侍郎。其印文，亦著改正铸给。”数月以后，清廷再发上谕，“谕吏部：理藩院职司外藩王、贝勒、公主等事务及礼仪、刑名各项，责任重大，非明朝可比。凡官制体统，应与六部相同。理藩院尚书，照六部尚书，入议政之列”。不仅如此，理藩院内部所属机构、属员配置也照六部标准配备。“该衙门向无郎中，今著照六部设郎中官。尔部议奏。寻议覆，理藩院见设录勋、宾客、柔远、理刑、四司，今应增设各司郎中共十一员，员外郎共二十一员。得旨，依议。理藩院尚书衔名、著列于工部之后。”由此，理藩院从机构、长官到属官都获得了与六部同等的法律地位。这一地位一直延续到清末新政，没有改变。从职能上说，总理各国事务衙门的成立剥离了理藩院承担的国际交涉事务，但并未影响其地位。

清前期该院内部下属机构有四清吏司，分别是录勋、宾客、柔远和理刑。录勋司负责蒙古旗分的封爵、设官、品级、册封、会盟、编审丁册、驿递使用、旗界管理、人员往来、逃人管理等诸多事务。管辖地域范围，康熙中叶以前，主要是内扎萨克49旗、索伦部，后来扩展到喀尔喀、青海、阿拉善厄鲁特部。宾客司负责内扎萨克蒙古王公、出家公主格格、西藏拉藏汗对清廷的朝觐、纳贡及清廷的宴赉赏赐事务。柔远司负责对蒙古、西藏喇嘛管理，归化城土默特、喀尔喀、厄鲁特王公贡物、贡使迎送、贸易及清廷的赏赐接待。理刑司专管边疆（包括外藩王公和平民）的立法（罪名、罚则）、司法审断事务，既有军法、行政，也有刑事、民事规定。由于这一时期清朝的藩部主要是蒙古部落，故管理重点是蒙古，涉及西藏的主要是宗教事务。

准噶尔问题的最终解决，使理藩院管辖的藩部区域连为一体，自漠南蒙古地区（内扎萨克蒙古六盟和察哈尔八旗游牧区域）、漠北喀尔喀蒙古、青海、新疆、西藏无所不包。内部机构也由四司扩展为六司，并重新定名为旗籍司、柔远司、典属司、王会司、徕远司、理刑司。其中徕远司。专门负责新疆回部事务，包括政令、年班朝觐，金川土司年班也纳入该司管理。而理刑司则统一管理蒙古、藏、回部地区的刑罚事务。边外不能决断者，报理藩院。但发遣刑罚必须由理藩院会同刑部判决。死罪更要由理藩院会同三法司（刑部、大理寺、都察院）会审才能定谳。这与内地各省的司法程序并无差别，体现了大一统国家司法权的统一性。

二　直省管理体制

宋元以来，有惩于藩镇割据之弊，地方行政建置一般都设路置省以强化国家对于地方的管理。清代寓中央集权与国家一统之意于地方治理体系之中，在延续明代国家直省管理制度的基础上，又有所损益。其一，完善直省总督、巡抚建置，裁革明代巡按，强化督抚事权，身份上并兼部院堂衔，代表中央临土治民；直省督、抚分区治理，扩大中央权力的有效支配范围，同时又强调督抚分权制衡，避免地方权势坐大，实现中央的有效控制。其二，直省督、抚寄任封疆，兼综地方军政，实际上更有节制提、镇之权，配合地方广泛设置的守巡各道，中央“如臂使指”，可以有效地行使巡察监督、盘查稽核及军事统治职能。其三，经过康雍乾三代励精图治，清代“一十八省之外，陈职贡者数百区四十九旗，而赢备卫藩者几千族”，国家版图较前代大为扩展。在治理广阔边地的实践中，清代因地制宜，设置类似于直省州县层级机构之厅，而以高于知县之同知、通判为其长官，将较为成熟的直省治理体系循序推进至治所遥远、少数民族聚居或者民族杂居的繁难之地。通过各种方式，清代多民族、大一统而又富有特色的中央集权国家模式奠定了中国多民族统一国家的基础。

（一）督抚制度确立

明朝初年沿袭元代行省制度，省下设三司，以分掌财政、民政、刑罚、军事等职权，但事权不一、协调不便，应变迟滞，尤其不利于突发事变之应对。为了提高效率，正统以后开始设督抚以节制三司，统一事权。明代总督大率因需而设，承平时皇帝选派京官巡抚地方，有军事需要则任命其总督军务，嘉靖以后开始普遍化。可见“巡抚”与“总督”即是明代京官差遣的主要内容。就地域而言，明代督抚多设在南北军事边地以及远离中央的两广地区；就时长而言，常设总督辖区，亦大多出于军事需要。如明季满洲、蒙古兵兴，民乱四起，崇祯时期为了应对危局大量增加总督、巡抚的设置，较为明显地突出了明代督抚设置的差遣性与军事性特点，此时督抚设置尚不完善，还未形成定制。

清初设置督抚基本上参照明代体制，延续其督抚外差制度“因事而设”的特点，最初是出于巩固战争成果、稳固政权的需要。早期设置的督抚，还不是完全意义上的地方长官，他们在一定程度上是临时因军事战争的需要而差遣派出的官员，多置于关津要塞，由北向南在征服地区内逐次建立，因此具有较明显的军事性色彩。随着清朝政局的稳定，国家官僚体系的成熟，巡抚的设置逐渐呈现省区化趋势，巡抚所肩负的地方治理职能中的军事性色彩逐渐淡化，刑名钱谷、人事行政等常规职能逐渐突出。自顺治六年（1649年）起，因为战局需要而设立的宣府、登莱、延绥、南赣等十几处巡抚逐一裁撤，至康熙四年（1665年），全国已经基本形成按省设置巡抚的制度。“巡抚”一词也由明代的差遣官演变成清代直省省区的长官专称，节制统辖藩臬二司，总理地方民政。

与此相似，“总督”也经历了一个同样的演进历程。随着全国的统治渐趋稳定，顺治十五年（1658年）裁撤宣大山西总督，战时总督几省军务的职掌逐渐淡出人们的视野，取而代之的则是以省区为单位的总督设置。顺治十八年（1661年），各省皆置总督，此后因为军政需要而几经调整，至乾隆二十五年（1760年）正式固定为八总督制。总督也逐渐由差遣职官渐进为省区固定文职长官。虽然在建置总督之初，多强调其军事职能，但是随着国家承平日久，总督的职能逐渐延伸到地方常规行政事务。乾隆十四年至三十二年（1749—1767年）是清代督抚制度的完善时期，其象征是乾隆三十二年所修《清朝通志》内，督抚不再作为都察院条目的一部分，而单独列为地方官员之首，标志着督抚制度作为地方最高官制的确立与完善。

清代地方设总督八员。直隶、四川各总督一员，不设巡抚。两江总督一员，辖江苏、安徽、江西。湖广总督一员，辖湖北、湖南。闽浙总督一员，辖福建、浙江，后增入台湾。两广总督一员，辖广东、广西。云贵总督一员，辖云南、贵州。陕甘总督一员，辖陕西、甘肃（由陕甘总督兼任甘肃巡抚），后增新疆。光绪三十三年（1907年），设东三省总督，辖奉天、吉林、黑龙江。各省设巡抚十六员，山东、山西、河南仅有巡抚而无总督。安徽、江苏、江西、浙江、福建、广东、广西、云南、贵州、湖北、湖南、陕西省，巡抚各一员。光绪十年（1884年）增甘肃新疆巡抚一员。十一年设台湾省，改福建巡抚为台湾巡抚。光绪三十年、光绪三十一年，先后裁云南、湖北、广东巡抚，改由总督兼管。光绪三十三年建东北三省，奉天、吉林、黑龙江省，各置巡抚一员。

督抚作为地方最高负责官员，在清代国家治理体系中有不可代替的作用。各省督抚在国家权力结构网络中具有特殊地位，其身份一身二任，即所谓“寄任封疆”，既是中央代表，又是地方长官。他们承宣中央意志，处理地方日常或偶发事件，更具有考核监督属下官员之专责，并要及时汇总反馈朝廷；皇帝通过上述20余个封疆大员，稳定地方秩序，巩固在全国范围内的统治。在清代国家治理体系不断扩展完善，中央权力不断向地方下贯彻的过程中，督抚即是清代国家权力网络中的“纲”，纲举而目张，国家一统、中央集权则措意其中。

（二）督抚的一般行政职掌

顺治皇帝曾对于各省督抚重要作用做出过定义：“天下吏治污隆、民生休戚、及钱谷兵戎关系封疆诸大务，皆委任总督、巡抚诸臣，必督抚实得其人乃足以宣达政教，使远迩乂安。”在各省督抚设置之初，中央即通过设定品级、加衔以及兼衔的方式在国家官僚体系中将各省督抚定位为“寄任封疆”的方面大员，以突出督抚在地方行政事务中的权力核心地位，同时也彰显了各省督抚权威背后的中央权力背书。清制，总督为正二品，加兵部尚书衔为从一品；巡抚为从二品，加兵部侍郎衔，为正二品。顺治初年曾规定，凡加尚书、侍郎衔者，总督兼兵部，巡抚兼工部，其后则根据原官品级分别兼衔。乾隆十四年（1749年）改定，总督是否加兵部尚书衔，巡抚是否加兵部侍郎衔，需要请旨决定；规定总督例兼都察院右都御史衔、巡抚兼右副都御史衔，而加兵部衔几成惯例。光绪三十二年（1906年），兵部改为陆军部，督抚也改为分兼陆军部尚书、侍郎衔，直到宣统二年（1910年）裁去督抚兼衔。

一般而言，各省督抚均为各省长官，藩臬二司均为其属员。一省政务决策，均由督抚裁定。督抚的职掌，也各有侧重：巡抚偏重一省民政与文职；总督则偏重军务，在绿营的统辖事务上可以节制辖区内巡抚、提督、总兵，并兼理文职和民政事务。在具体的行政事务中，督抚的一个重要职掌即是地方的人事举劾。清代总督兼都察院右都御史衔，巡抚兼右副都御使衔，对于所属文职（藩臬二司以下）三年一次的“大计”，武职（提督以下）五年一次的“军政”，负有专责。文职道、府以下官缺的题、调、留补权力均划归督抚专辖，凡不归总督主掌的海疆、苗疆、沿河、沿江官缺，由巡抚主政。文职官员的大计由中央下发“五花册”，督抚以“政、守、才、年”四格评注上报，官员的贤能与否、升转调留全凭该省督抚文册（督抚并设省分文职官员的大计，须由巡抚会同总督复核，会衔题奏）。乾隆五十三年（1788年）规定，对于各省藩臬二司的考语，由督、抚分别咨行吏部；年终密考，巡抚将该省文职学政、两司、道员、知府的考语直接用奏折呈递皇帝。兼提督之衔的巡抚还负责该省武职官员的选任、军政考评及总兵的年终密考。同治元年（1862年）后，督抚并设的省份，凡与总督非同城之巡抚，增加其对本省武职之选任和军政考评权限。

各省督抚的另一个重要行政职掌则体现在节制藩（布政使）、臬（按察使）二司方面。各省布政司和按察司所管辖范围内的地方行政事务均要经过督抚审核，或由督抚裁决，或经督抚上报部院衙门，奏准请旨。如省内秋审，例在臬司衙门，经乾隆二十六年改定在巡抚衙门，秋审成为巡抚之责。省内审转之案，也须经巡抚复核定拟后题报上闻。总督则负责地方武职官犯之鞫审，并参与所驻省份秋审事务。参劾藩臬以下属员，在程序上，督抚并设的省份，需要督参抚审，或是抚参督审。在督抚不同的省份，改为均由巡抚就近审结，而将审案结果移会总督，联名具题。督抚更负有监督藩库、审核藩司会计结算之责。在藩司离任时，督抚必须亲自盘查，具结送部；每年奏销事务，更需督抚“将司库钱粮亲自盘查”；督抚到任之初，例应盘查藩库，将各项账目详细稽核。此外，各省有管理地方税关者，则主要由巡抚兼管，委任道府州县监收。有盐务产销的省份，巡抚还应兼负管理盐务之责。事关一省吏治的重大财政稽察事件，则需要先经巡抚查核、咨会总督，经其画题后由督抚会题。

各省督抚还负责管控一省社会秩序，维护纲常名教，将国家治理深入基层。雍正皇帝即位之初，即告诫各省督抚：“国家敦励风俗，首重贤良，举髦士以励秀民，实为政体之大端，封疆大吏宜其体此意，广询博访，不可视为具文，漫不加察也。”可见地方督抚实负有敦化地方风俗、奖善惩顽、移风易俗之责。其中一个具体表现即是，各省督抚要定期检查治下《圣谕广训》的宣讲情况，并将治下民风作为官吏考评的重要参考标准。此外，一省选举人才事业攸关国家抡才大典，督抚作为一省最高长官，更是负有专责。雍正七年（1729年）规定：各省每科考试武举，例用该省巡抚为主考官；乡试，例应巡抚入闱监临。武科乡试，巡抚为主考官，并司武闱乡试出题之事。可见不论是武闱还是文举，巡抚皆作为地方最高负责人参与其中。乾隆十七年（1752年）规定，各省乡试向例由巡抚入闱监临，而藩臬二司，则充任提调监试，以后改用道员，而巡抚仍旧监临如故，“所以重试典也”。乾隆五十九年（1794年）更是详细规定各省督抚覆试与监临章程，如督抚同省，则巡抚监临，总督覆试；如仅有巡抚的省份，布政使会同邻近提镇一员监临，榜后交巡抚覆试，以达到“稽查幸进，杜绝弊端”的目的。除了科场事务，总督还额外拥有一项重要权力，即决定乡试中额在辖内各省区之间的分配，这一点彰显了总督在地方事务中的核心影响力。此外，“封疆大吏等并有化导士子之责”，各省督抚除了对于辖区内府州县学进行监督整饬外，还需兴办书院校舍，从思想上强化士人国家认同观念，以为国家造就栋梁之材。

清代督抚直接对皇帝负责，是集地方行政、司法、监察等权于一身的地方最高官员，实际上承担着处理地方一切政务的职责，这是清代大一统国家中央集权在地方行政事务上的反映。清代国家治理直省通过将地方政务集中至督抚手中，在中央的统一领导下，形成十数个次级行政中心，在大大提升地方行政效率的同时，简化了中央需要对地方的管控。只要中央对于地方二十几员封疆大吏控驭得当，就可收纲举目张之效。通过控制各省督抚，掌握十数个地方行政中心，进而经纬各层级地方官员，清代国家实现了国家权力从中央到地方的高效层级贯彻。

（三）督抚的一般军政职掌

嘉庆二十年（1815年），嘉庆皇帝明发上谕，颁布《官箴》给各省官员。其中《总督箴》曰，“总督军兵，自前明始，我朝因之。各省分理，专司绿营，申令法纪，简阅宜勤”。从中可以发现，随着清代各省督抚制度的确立，总督“总督军兵”的差遣职任，得到了一以贯之的继承和发展。简而言之，在地方各省军政事务中，清代总督负有“总督军兵、专司绿营”之责。各省巡抚虽然职重民政，但在不设总督的省份，或是督抚不同省的省份，尤其是边地省份，巡抚的军政职掌也十分重要，而即使是在督抚同省的省份，巡抚在军政事务中发挥的作用也不应忽视。

清代督抚皆为文职而拥有军权，总督军权重于巡抚。清初所设督抚职掌皆重军事，除“总督军兵”的总督外，各地巡抚也大多被赋予提督军务或赞理军务之权。两者都有直属军队“督标”和“抚标”。总督职掌偏重军事及与军事相关之政务，主要负责节制其辖区内的巡抚、提镇，定期督察提镇操练绿营兵丁，巡阅整饬营伍。如果遇有紧急事件，总督有权调发所辖省区所有官弁营兵（该省巡抚需要调兵，则须札商总督）。边区省份总督，除了总统辖区内军政之外，另有巡边之责。举凡辖区省内的缉捕盗贼、盐务缉私、荒政赈恤、河政漕政皆由总督督同巡抚或提镇饬属下办理。总督还负责督察军营日常事务，如盐菜粮饷，军营财务奏销以及相关诸事；在战争之时，还负责各省之间调兵协济，征税、军费筹措及协饷等事。

巡抚的军政职掌则各省不一，而且因时因地有所变化。顺治十八年（1661年）后，全国政局渐趋平稳，在裁撤一些军镇巡抚时，各省区新设巡抚管理军务的职能也逐渐被国家收回，表现在朝廷所颁敕书、印文内，皆删去“提督军务”“赞襄军务”字样。康熙平定“三藩之乱”时，曾命各省巡抚仍管兵务，部分地恢复了各省巡抚的军政职掌。雍正以后，逐渐赋予巡抚固定性统辖兵营（主要是绿营）之权，尤其要指出的是，不设提督的山东、山西、河南、安徽、江西五省，巡抚则加提督衔，兼辖一省军政事务。

节制提、镇，统辖绿营是各省督抚军政职掌的另一个重要方面。雍正皇帝于雍正元年（1723年）正月颁发训谕直省总督以下等官上谕十一道，内称：“总督与巡抚、将军、提督，谊属同寅，凡地方军民事务，宜互相商榷，各本虚公，勿苟且雷同，勿偏执臆见，方于国计民生，有所禆益。”实际上，督抚虽为各省文职长官，但所有总督，以及督抚不同省之巡抚，均有节制该省绿营之权。绿营建制以总督辖区形成各自军区，以总督为最高长官形成军事指挥体系：总督节制辖区内巡抚、提镇；各省以提督节制总兵；不设提督之省，巡抚兼提督衔，以节制总兵。

为方便观察，以下以道光三十年（1850年）情况为基准，将督抚所辖绿营情况列表如下：

在清代绿营军事体系中，总督是总制一省或者几省的绿营最高官员，节制其辖区巡抚、提督、总兵所统绿营军队，并且有控制、巡查、调动军队之权。同时，总督除节制辖区绿营军队外，还直辖本“督标”，兼辖所统协、营。巡抚，则有督抚同城与不同城之别，同省之巡抚直辖本“抚标”，或兼辖协、营；不同城之巡抚，予节制本省绿营权。山东、山西、河南、安徽、江西五省巡抚，因为兼提督事务，而节制本省各镇总兵。提督，全称“提督军务总兵官”，品级与总督同为从一品，为一省最高专职绿营武官，直辖本标营，兼辖分防之协、营，并掌管总兵及辖下官弁的军政考核。提督虽与督抚并称封疆大吏，却受总督节制，驻省城外之要地，与督抚不同城（四川提督为特例，与四川总督同驻成都）。省内各重要地区设镇，每镇置一总兵，因而总兵又以“镇”称之。总兵官不与督抚、提督同城驻守，除受督抚节制外，还直接受提督领导。

清代督抚的军政职掌还体现在，不同时期督抚尤其是巡抚的加衔上。清代的总督职掌为“统辖文武”，其加衔基本固定为“兵部尚书”。与总督情况不同，巡抚的加衔随着不同时期职掌的不同而出现明显的变化。康熙初年，内地统一战争基本完成，督抚职掌开始转向安抚百姓和发展经济方面，反映在加衔上，主要表现为巡抚军事职衔的改变。康熙元年（1662年）四月，改巡抚加衔工部右侍郎或工部尚书衔，总督仍旧加兵部尚书衔。至康熙三十一年（1692年），随着国家政局的稳定，巡抚加衔又恢复至工部衔。雍正时期意识到督抚兼兵部衔或兼提督，可以对武官进行有效的节制，进而增强巡抚弹压地方的权威，因此议定川陕总督、两江总督应授为兵部尚书，其余各省总督巡抚俱为兵部右侍郎。此后，改直隶巡抚为直隶总督，加兵部尚书衔，云贵总督也加兵部尚书衔。总督和巡抚加衔体现了其军政权力的加强，尤其是巡抚兼提督衔，更是反映了督抚在地方军政中节制稽察的重要作用。此外，总督、巡抚军政职能的强化，还体现国家颁给督抚的标志领兵权的领兵旗牌。

顺治二年（1645年）七月，工部奏准颁给督抚等官旗牌，总督旗牌十二副，巡抚六副，标志着国家正式从制度上强化和认可各省督抚军政权威。康熙时停发巡抚旗牌，总督发十副，提督发八副，而在平定“三藩”的过程中，又恢复了发给各直省巡抚旗牌。雍正三年（1725年），雍正皇帝曾专门发布上谕，要求各直省督抚提镇“旧例俱有颁发王命旗牌”，必须谨慎“收护”“整修”王命旗牌。乾隆皇帝亦曾规定，赐给直省督抚提镇王命旗牌，有“损坏丢失者论罪”。此后，各直省督抚、提督所领受的王命旗牌数固定为八副，督抚的军政职掌中的一个重要方面——领兵权，也最终确定。

（四）督抚的分区以及权力划分

有清一代，总督与巡抚是直省治理中两个重要的不同官缺。《清史稿》中将总督的职能概括为“厘治军民，综治文武，察举官吏，修饬封疆”，而将巡抚概括为“宣布德音，抚安军民，修明政刑，兴革利弊，考核群吏，会总督以诏废置”，长于简赅，但失在笼统，并不能对于清代督抚之间的职能关系进行清晰的界定。就清代督抚设置的大致情况而言，康熙中叶以后，全国直省基本维持着8个总督、15个巡抚的局面，虽有增改，但是直省督抚制度的基本框架并未发生大的调整。

为方便观察，以光绪三十三年（1907年）为基准，将各直省督抚及治所大致情况列表如下：

可见，直省二十三员督抚基本可以分为四种类型：有抚而无督的省份，如山东、山西、河南；有督而无抚的省份，如直隶、四川、甘肃；督抚不同城的省份，如浙江、安徽、江西、湖南、陕西、广西、贵州；督抚同城的省份，如云贵总督与云南巡抚，闽浙总督与福建巡抚，湖广总督与湖北巡抚，两广总督与广东巡抚（两江总督与江苏巡抚同省而分驻江宁与苏州）。清代督抚设置的基本情况反映出他们之间区域范围的职责界限并不十分明确。

事实上，督抚之间的职权彼此交互与重叠。在中央诏令，尤其是廷寄中，无论涉及地方行政、军政事务，抑或是事关地方教化、社会风俗，督抚大多一体受命负责，尤其是同城督抚或者同省份驻的督抚，对于一省政务更有共同责任，善则一同奖叙，弊则一体议处。直省督抚职能的交叉重叠，无可否认确实具有令彼此相互牵制的因素，这一点主要表现在督抚同置，尤其是督抚同城的省区，乾隆皇帝就曾明确表达过设立督抚“令相互稽查”的意图。而且在督抚制度完善的过程中，清代确实制定了督抚相互监督的具体办法，如督抚会稿制度。康熙九年（1670年）题准，“督抚将会议事件，并未会同议定，遽称合辞题奏者，罚俸六月”；雍正三年，吏部议覆：“请嗣后凡地方大事及大计军政等，督抚必公同商酌具本”；又乾隆三十年（1765年）议准：“云南巡抚常钧奏称督抚会奏事件，无论同城与否，凡彼此商定者，于折首联衔。未商定者，折首列主稿衔名，会衔声叙折尾，事干处分，分别定议。”此外还有督抚解任时，敕印互交，职任互署的规定；还有“督参抚审，抚参督审”的办法，确实在督抚履行职能的过程中能起到一些令其相互监督牵制的作用。

但是对于督抚之间相互牵制作用不能过分夸大，督抚同城仅是直省督抚设置的一种情况。郭嵩焘曾经就督抚并设，以及督抚同城的问题详细奏疏，他认为督抚同设的目的“推源立法之始，地方吏治归各省巡抚经理，听节制于总督，而总督专主兵”，其目的在于区分督抚职掌；“而巡抚例归总督节制，督抚同城，巡抚无敢自专者，于是一切大政悉听总督主持”，其目的在于强化总督事权，总制辖区内一切事务；“而自军兴以来……总督仅守虚名……军兴数年，此典竟废”，所以郭嵩焘奏请酌量变通督抚同城的旧规。督抚并设之省，二者权责相互渗透，督抚同城的省区尤为突出。光绪三十一年（1905年），内阁、政务处、吏部会议林绍年所奏《督抚同城事权不一请裁巡抚》一折，奉旨将督抚同城之湖北、云南、广东三省巡抚裁撤。清代总督对巡抚的制约主要体现在协调辖区内省际军事行动，这些省之间犬牙交互，或距离中央遥远，一旦发生动乱，不便及时调集军队压制；或军事战略意义重大，必须重兵驻守，强化国家控制。因此设立总督以加节制，可以在各省区之上设立高一级军事指挥核心，灵活调遣军队协防，捍卫国家安全。

另外需要注意的是，巡抚并非是总督的下属，督抚皆为国家封疆大吏，直接受皇帝指挥控制，除了品级上的差别，在其他很多方面，督抚之间并无高下之别，在具体事务的处理上更是难分轩轾。这样的配置，本来意为相互牵制，防止任何一方尾大不掉。事实上，督抚之间职能权责更多地表现为相互渗透和相互补充，确保两者都具有独立行事的能力，可以担当方面大任。两者对于地方事务各有权责，可以减少督抚之间相互的依赖，有助于地方治理效率的提升；同时，基于督抚职能之间的相对独立性，督抚分驻，分区治理，扩大了中央有效支配的范围，也强化了国家权力对于地方的渗透。

清代督抚作为“身膺疆寄”的地方大员，与一般的直省地方官员是具有明显区别的，这一点表现在督抚所使用的印信上。清代的督抚一直使用关防，康熙朝督抚的印信为“长三寸二分、阔二寸”的铜关防。从雍正元年（1723年）铸造“总督巡抚银关防”以后，督抚的印信保持不变。通过督抚所使用的关防，可以发现其权力的属性是具有钦差性质的，即督抚是代表皇帝在地方开府治理，换言之，督抚即皇帝在地方的直接代理人。因此在地方较大事务的决策上，督抚必须请求皇帝“睿鉴”，按照旨意处理，将圣意贯彻地方。清代不断完善的奏折制度为督抚与皇帝之间的联系提供了制度上的便利。皇帝在督抚奏折上或不惜笔墨，长抒君臣衷悃，或简明扼要，指授方略，指导地方督抚行事。地方督抚必须把地方事件随时禀报，以便皇帝知悉地方事务，如果隐匿不报，或者未经查实遽然误报，都会造成严重的后果；而各省督抚奏事在某一段时间内如果减少，也会被追究责任。奏折制度，配合中央军机处，在中央皇帝与地方督抚之间建立起高效而保密的信息流通机制和指挥体系。此外，督抚赴任前例应“陛辞”，即请求陛见皇帝以及当面告辞。新任督抚陛辞时，需要向皇帝报告自己对于即将赴任省区的情况把握、政务理解以及工作计划。皇帝借督抚陛辞之机，考察其工作能力和素养，更重要的是面授机宜，制定其未来工作的基本遵循原则。督抚在任期中，也要定期回京述职，通过“陛见”的形式向皇帝做阶段性工作报告，皇帝根据其工作表现做出指示或人事调动。“陛辞”与“陛见”，除了有政治沟通方面的作用，在联系君臣之间个人感情方面也具有重大意义。“陛辞”与“陛见”均可以获得与皇帝单独奏对的机会，对于官员而言，这是一种无上的“荣宠”，更能“激发天良”，使其在地方事务处理中更加实心办理，忠心报效。

清代通过设立直省，将全国大部分划分为若干个行政区域，并通过督抚制度，在这些行政区域中建立次级权力中心，统一地方事权，形成权势无右的封疆大吏。然而，督抚的一切活动是在皇帝的严格控制下进行的，按照皇帝旨意行事，某种程度上，可以将督抚的权力来源以及其核心职能归结为一种，即清代专制主义中央集权国家及其首脑——皇帝忠实的地方代理人。

（五）直省与边地的行政交叉

从清代国家政区地理的角度来看，全国广阔的疆域主要由两大部分构成，即直省和藩部，两者在许多方面存在着差异。首先是行政体制及权力运作方式不同。藩部采取的是多元管理模式，各种基本模式之间的差异较大；直省则完全整齐划一，上下隶属关系垂直。其次是两者的权利和义务不同，藩部地区享有一定的自治权，直省则处于中央的直接控制之下，政治上并无特殊权利可言；直省还必须以赋税的形式完全承担国家的全部财政收入，用以满足行政开支和军费需要，大部分的藩部地区则无此义务，相反还需要国家投入大量的财政以补贴其开支，最后是国家政策上的区别对待以及由此造成的地位差异。基于直省和藩部之间的差异，国家制定了不同的治理政策，这一政策的核心指导原则即是双向的隔绝与封禁。总体而言，清代国家将直省与藩部划分为两大相互封闭的系统，举凡政治、经济、文化各项事业都只能在各自的系统之内存在和运行。按照国家的整体治理目标，直省是国家的政治、经济和文化基础，是国家经济的重点和统治重心所在；藩部则拥有重大的军事和国防价值，保持边疆政治稳定是其首要目标。然而这并不意味着在具体的地方治理事实践中，直省和藩部之间完全隔绝，不发生任何交集。实际上，直省与藩部在具体治理活动中，存在着相互影响与行政交叉。由于边地的特别位置，边地督抚与内地的督抚在职掌上是有一定区别的。由于边地防务事关国家安全，始终要求该处督抚具备提举军务的权力。康熙八年（1669年）议政王会议决定：未设总督省份若有军需急务，可令提督、总兵官会同巡抚办理。且副将以下武职官员，如有违法不职情事，也归巡抚题参。康熙九年五月，在其他直省巡抚都已经取消军事职掌的背景下，兵部题请因为甘肃巡抚花善奉旨领兵，“应将甘肃、宁夏、西宁等处官兵令巡抚花善统辖”。因此，甘肃巡抚花善受命节制副将以下武职，会同总督、提督办理。雍正十二年（1734年），因山西地接蒙古，令山西巡抚兼理山西提督事务，节制通省武弁。又有乾隆十二年（1747年），贵州省苗蛮错处，所以令“贵州巡抚著提督军务，节制通省兵马”，至乾隆十八年，凡授贵州巡抚加“节制兵马”衔成为定制。可见因为边地情况特殊，直省督抚权责上也随之发生调整。

清代直省与边地的行政交叉，较为明显地反映在“厅”的设置上。厅本是府的派出机构，最初并不是一级独立的行政建置，厅的长官同知或者通判也并不是正印官，其权力标识乃是关防而非正印。基于藩部边地特殊的情况，清廷不便遽然设置州县，所以因地制宜，将“厅”移植以管理汉民。并在同知或者通判前加抚民或者理事衔，表示其具有掌管厅内特定行政事务的职权，因此厅逐渐成为一类特殊的行政建置。厅的设置，大大加速了藩部行政内地化、国家行政一体化的进程。

清代的厅主要设于以下地区：西南诸省如四川、云贵、广西、湘西之少数民族区；汉民流寓之边区，如东北三省旗人、汉民及其他民族杂居地区，直隶、山西两省北部与蒙古、汉民交错杂居之地；有汉民移入的其他少数民族地区，如甘肃、新疆、台湾等地。内地诸省，除陕西省南部和东部数量较多外，其他如江苏、江西、浙江、福建、广东、湖北、河南等省，也有少量设置。厅有抚民厅和理事厅两种，抚民厅较理事厅更多，而理事厅则更多设于东北地区、直隶、山西两省北部与蒙古交接地带，及新疆建省前之伊犁地区等边地或藩部地区。但是两种厅并不是截然分别的，清代理事厅有改为抚民厅或州县的情况，抚民厅同知或通判也有加理事、理番等衔的现象。清代一厅的长官为同知（正五品）或通判（正六品），每厅一人。抚民厅同知或通判，职掌一厅刑名钱粮、缉捕治安，或者兼管一厅的教育事业，有的厅还兼统绿营厅标所属营兵。理事厅主要负责杂居民族成员间涉讼等事，也有兼辖营兵，负责缉捕治安的职责。

清代设厅，最早始于西南诸省之少数民族地区。康熙朝，四川、贵州、湘西等地已见设厅。雍正朝，西南诸省改土归流，其中重要的方式即是在贵州、云南等地推广厅制。内地诸省设厅，始于雍正时期，此后间有续增，所设地点均为远离府州县治所的地区，为加强管理，有将某州县部分地区或两三州县部分地方划拨成为厅的辖区。

直省边缘地以及直省藩部交界的边地多为汉民流寓之地，此间汉民多与旗人、边疆民族杂居，是清代设厅最多地区。直隶、山西两省北部与漠南蒙古界连，近省贫苦民人以及旅蒙商人不断涌入，生聚日繁，且有为数不少的移驻旗人，是满蒙汉民杂居之地。雍正元年（1723年）以后不断增设理事厅，以处理民族交涉、诉讼、粮赋、缉捕、防务等事。如承德一带，先后设有热河、八沟等七厅，至乾隆四十三年（1778年），皆改为直隶省府县；张家口外，雍正年间先后设口北三理事厅，光绪七年（1881年）皆改为抚民厅。山西省北部与蒙古近接之地，雍正元年（1723年）于归化城设理事厅，乾隆年间又先后设绥远城、丰镇、萨拉齐等七厅。新疆自乾隆中期平定后设官管理，官兵驻防、遣戍屯垦，满蒙民回错纵交织，社会构成比较复杂。乾隆二十四年（1759年）以后，巴里坤、哈密等厅渐次设立。光绪八年（1882年），清廷又在南部地区增设喀喇沙尔、库车、乌什等直隶厅，至光绪十年（1884年）新疆建省，此前所设诸厅皆隶属于省。东北地区为移民大量涌入之地，旗、民杂居，又靠近蒙古，也为设厅较多的地区，所设有理事厅，有抚民厅，或有理事厅改为抚民厅而将其同知、通判加理事衔者，以便旗民兼理。所设诸厅皆成为东北地区州县建置的过渡。以奉天地区为例，自乾隆中期至宣统年间，奉天地区陆续设有兴京、岫岩等十四厅，其中岫岩、兴京等五厅，在光宣时先后改为州府。

清代的中央与地方之间的关系可以分为两种类型：直省地区采用的是分工性地方分权式的中央集权；藩部地区兼有分工性地方分权与分割性地方分权，但占主导地位的模式是有限分割性地方分权。直省制是建立在农耕经济基础上的以官僚统治和固定税收为特征的政治体制，是清代专制主义中央集权的政治经济基础。以分工性地方分权为模式的直省州县制，取代分割性地方分权的藩部制，减少中央权力让渡，是以皇权为代表的中央权力的必然追求。清代大一统政治局面的出现为统治者的强化中央集权的主观愿望创造了重要前提。乾隆中叶以来，各藩部地区社会经济条件发生着显著的变化：人数可观的汉民向藩部边地的自发迁徙，国家有计划的遣戍屯垦，政策性放垦，农业经营模式的扩展，以及由此带来的逐渐成熟的农业经济区和农村社会。以此为契机，清代国家通过设“厅”的形式，循序将成熟的直省州县制度移植藩部边地。清代藩部趋向内地的一体化与内地化发展进程也在这样的基础上不断向前推进，中华民族从多元走向一体的过程也在同一进程中有序展开。

三　边疆地区行政管理体制

与近代不同，清代中国并无统一明确的“边疆”概念，经常使用的是“塞外”这一笼统的地理概念。文献中也能见到“边外”的提法，但这显然是沿用明代“九边”（长城）的习惯，是政区和文化意义上的界线。近现代以来通过条约确定了国际法意义上的国境线以后形成的“边疆”“边疆地区”，在清代的绝大多数时段只是使用区域指称的地理意义为主的专名，如“东北”“藩部”“西域”（新疆）和“西南”这些名称。这些地方居民不同，风俗文化不同，历史传统也不同于内地行省。这种认识定位很大意义上决定了今日所称的陆地边疆地区实施不同的行政体制管理，即所谓因地制宜，“因俗而治”。边疆治理体制的地区差异，看上去是对大一统王朝的损害和不协调，其实恰恰体现了清朝制度的弹性适应，是清朝统治者对历史的尊重和对现实的妥协结果。多样性的体制，较之强制推行整齐划一的制度更能适应边疆的复杂情况，也更有利于维护王朝国家疆域版图的统一。

（一）东北的“旗民分隔”管理制度

东北地区包括盛京（奉天）、吉林和黑龙江三个区域。历史上属于明代辽东都司和奴儿干都司大部分的辖境。这一地区生活方式各异、民族多样复杂，既有南部（辽东）的农耕区，也有西部的游牧区，中部则是建州、海西女真各部狩猎、采集和耕作兼营区，北部则分布着射猎、渔捞、畜牧生计交错的操通古斯语族语言的族群，明代统称“野人女真”（北山女真）。清入关前，经过数十年的经营，这一广大地域都纳入清朝的版图。由于当时的清朝是军事组织为主的“八旗制”国家，随着南进，其统治重心也转移到辽东地区，对中部和北部主要实行控制人口为主的统治，行政管理较弱。

清入关占据北京后，东北地区属于八旗系统（包括旗下庄屯的汉族庄头屯丁）的人口几乎悉数西迁入关。据记载，“从龙入关”人流络绎不绝，持续一月有余。沈阳农民皆令移居北京，“男女扶携，车毂相击”。辽东几乎为之一空。直到十八年以后，来沈阳任职的奉天府尹张尚贤的报告仍让人怵目惊心：“合河（指辽河）东、河西腹内以观之，荒地废堡，败瓦颓垣，沃野千里，有土无人”，“合河东、河西之边海以观之，黄沙满目，一望荒凉”。比起南部农业区，畜牧区和狩猎区受影响较小。但这些地方原本就人口稀少，无助于改变东北整体人烟稀少、防御空虚的局面。

入关后，清朝对东北中心盛京的定位是“留都”，又是“帝乡”和满洲故土，所谓“邠岐之地，桥山在焉”，自然非常重视。盛京、兴京作为故都，政治地位很高。但因人力不敷，只能采取封禁军管的办法加以管控。行政上“设官分职，管辖八旗驻防劲旅”。但因驻防八旗是职业军队，不可能从事生产，为了解决经济来源，必须要有一定量的农业人口从事生产。因此清初曾在一定时期（1653—1668年）实施《辽东招民垦种条例》，从内地招募民人出关落户。相应地，也要设置若干民治机关（府州县）来管理民人。随着沙俄侵入黑龙江流域，东北北部的战略地位提升，八旗驻防的分布也大幅度北移。宁古塔（后改称吉林）、黑龙江两个战略大区出现，整个东北形成盛京、吉林、黑龙江三将军分割管理的格局。这就是清末改制东三省的行政基础。这样，依据常住人口的分类，东北地区出现了四种军事、民政体制：管理八旗（包括内务府旗下庄屯人口）的八旗驻防制，管理汉族的州县制，管理呼伦贝尔地区游牧部落的游牧八旗制，以及管理世居打牲、渔猎部落的乡长、姓长制。四种制度的施行区域虽然都在三将军的管理之下，但各有对象，各有界限范围，独立运作。四种制度按性质实际包括两类：八旗驻防制和游牧八旗制属于军事体制，州县制和乡长、姓长制属于民政体制。总括而言，清末改省以前的东北地区实行的是军府控制下的“旗民分隔”管理制度。

1.八旗驻防制

东北全域的基本制度。跟内地的八旗驻防类似，都是军政合一类型。入关之初，清廷留守东北的八旗集中在盛京周围，共有83个佐领。当时以内大臣何洛会为“盛京总管”，统辖驻防八旗。盛京作为中心城，驻有48个佐领。此外，雄耀（熊岳）城、锦州、宁远、凤凰城、兴京、义州、新城、牛庄、岫岩各城，设城守官一员；东京（辽阳）、盖州、耀州、海州、鞍山、广宁城，每城各设章京一员。率兵驻防。各城分别驻扎1—3个不等的佐领，合计35佐领。顺治二年（1645年）开始在吉林设立宁古塔总管，与镇守雄耀（熊岳）城、凤凰城总管并列于“镇守盛京京城总管官”之下，分辖各地城守官。这样就形成了盛京总管，宁古塔、雄耀（熊岳）城、凤凰城总管，及各城城守官为架构的三级驻防八旗制度。顺治三年（1646年）盛京总管升格为昂邦章京，九年宁古塔总管也升格为昂邦章京，东北遂为盛京、宁古塔两昂邦章京分治。康熙元年（1662年），总管昂邦章京改为“镇守将军”，到康熙二十二年（1683年），设立黑龙江将军。至此，三将军分辖东北体制最终确立。“其全境，自辽河左右则奉天将军统之。其东，则吉林将军统之。其北，则黑龙江将军统之。而副都统则分镇于将军所辖之地。其余各城各边门则城守尉、防守尉等员分驻焉。”在各自辖区内也逐步建立了将军—副都统—城守尉（协领、协尉）、防守尉，与内地驻防体系相统一的三级驻防体制。东北全域，共设立44处八旗驻防。此外，属于八旗系统的还有防守边门、看护陵寝之官兵及隶属京城内务府八旗的大量庄屯人口。

雍乾以后，东北八旗驻防的分布稳定，大体情况如下：

盛京（奉天），将军驻盛京，管辖柳条边新边以南，辽河东西地方。三副都统分驻奉天、熊岳、锦州三城。奉天副都统除本城外分辖兴京、辽阳、开原三处城守尉及牛庄协领、铁岭、抚顺防御，共六处驻防。熊岳副都统本城外分辖复州、宁海、岫岩、凤凰城四处城守尉及盖平、抚顺水师营二协领，共六处驻防。锦州副都统本城外分辖广宁协领、义州城守尉，以及小凌河、宁远州、中前所、中后所、巨流河、白旗堡、小黑山、闾阳驿各处佐领，共十处驻防。

吉林，将军驻吉林城。下设吉林、宁古塔、白都讷、三姓、阿勒楚喀五个副都统。吉林副都统协助将军统辖吉林城驻防八旗五十六佐领及吉林水师营官兵。管辖打牲乌拉、伊屯、鄂摩和索罗三处驻防协领、佐领。宁古塔副都统除本城外，还管辖珲春驻防协领。阿勒楚喀副都统，本城外还管辖拉林、双城堡二驻防协领。

黑龙江，将军原驻瑷珲城，后移驻齐齐哈尔城。统辖驻防八旗四十佐领及水师营官兵。下设齐齐哈尔、墨尔根、黑龙江三副都统及呼伦贝尔副都统衔总管。另外还有呼兰城守尉及布特哈八旗总管。

从东北三将军辖境配属驻防官兵分布来看，明显呈现越是向北，境域越广，而兵力却越加单薄，控制力明显越弱的问题。原因主要是驻兵环境严酷，后勤供应艰难，缺乏治理的经济基础。

2.府厅州县制

由于长期厉行封禁政策，清末开放以前，东北地区的汉族民人总数不多。主要集中在盛京地区。“至编户之民则隶于州县而以府统之。其设府二，其锦州一府，仍隶于奉天府尹。”

嘉庆时期，盛京地区有二府（奉天、锦州）四州（辽阳、复州、宁远、义州）八县（承德、海城、盖平、宁海、开原、铁岭、锦县、广宁）。吉林只有三厅（吉林、长春、白都讷），且隶属于将军副都统的驻防系统。黑龙江则是有民户无民官，州县长期是空白。

和内地一样，州县系统的民户，也是通过编制社甲管理。一般社即是里，一社十甲。以甲尾户为甲长，负责催粮办公。按年轮换。据统计，康熙年间盛京九州县共有199社。社的规模也没有内地大，或二三十家，或四五十家。

八旗与民户合城杂处而又分治，必然会造成旗、民纠纷。特别是土地与产业的纠纷。为此地方官府竭力划分旗民界限。首先是区分旗地与民地。康熙皇帝曾命户部郎中郑都等人协调盛京户部侍郎和奉天府尹，亲自前往奉天，详细查访旗人田亩。经过六个月的走访调查，清政府重新规划了旗人的田地界限，并下令：“嗣后分界之地，不许旗人、民人互相垦种，以滋争端。如有荒地余多，旗、民情愿垦种者，将地名亩数具呈盛京户部，在各界内听部丈给，庶界得分明，旗、民各安生业，不致互相争告。”其次，区隔旗、民的居住区界限。城内居民，自然是旗人居内城，民户居外城。村庄也要树立旗民界限，避免掺杂居住。在此基础上，申明禁令，禁止旗、民互卖房产。但是这种人为设禁阻断满汉民众交流势必难以持久。强行分隔管理，使现实中的杂居状态更面临着治安上的困境。以旗民分别编查户口管理为例，乾隆四十年（1775年）盛京侍郎、奉天府尹就联名奏报说“奉天各州县及旗庄地方，旗民杂处，并无旗界、民界之分。是以历来俱系旗民官员会同查办，一体给予门牌。若以旗人毋庸编查，恐旗民所雇流寓佣工，潜匿奸匪，虽有旗员查察，究不若编入保甲，旗民官员一体会查之周密。至奉省州县及通判等官，所辖地方辽阔，管界旗员较多。如会同查办，实足以资民员所不及。若止令民员办理，遇有重犯，旗员前往查拏，民人以保甲非旗员应办，或致抗违。兼恐旗员以无编查民人保甲之责，不肯实心究察。请将奉天保甲，仍照向例，令旗民官员会同编查。应如所请，从之”。最终只能是居民一体编查，官员一体会查。

3.游牧八旗制

兴安岭以西的呼伦贝尔地区是传统的牧场，《尼布楚条约》之后这里成为毗连俄国的边疆地方。雍正十年（1732年），清廷从大兴安岭以东的布特哈部落中迁移索伦、达斡尔、巴尔虎、鄂伦春部落人口三千人到呼伦贝尔草原，编为五十佐领，组成游牧八旗，驻防海拉尔一带。不久又以新归附的新巴尔虎蒙古替换初编入的二十六佐索伦、达斡尔、鄂伦春人，加上后来编入的厄鲁特二佐领，最终形成了以蒙古人为主的呼伦贝尔八旗。这些人虽称八旗，实际与上述驻防八旗不同，虽然也被征调，但并非职业军人。他们保持着传统的游牧生活，按部落编为五翼，各有牧场。编旗之初，俸饷微薄，主要是“各给马牛羊，以立产业”。其军事职责以巡防边界卡伦为主，隶属黑龙江将军。

性质类似的，还有布特哈八旗。康熙八年（1669年）清廷将黑龙江上游中游生活的狩猎部族索伦、达斡尔、鄂伦春人编组为布特哈八旗，各设总管管理。这些人虽在八旗序列，却并无俸饷，而是靠狩猎供貂皮获取赏赐物品，同时兼营种地、驯鹿为生。初编三十七佐领，至乾隆时达到九十七佐领。狩猎打牲之余，他们要负责巡边，特别是外兴安岭卡伦、鄂博的巡查。还要奉调出征。

4.乡长、姓长制

黑龙江下游、松花江、乌苏里江流域及滨海、库页岛，这些边疆地区散居着赫哲、费雅喀、奇勒尔、鄂伦春、恰喀拉、库页等土著部落。清代统称为“边民”，早期由宁古塔副都统管理，后归三姓副都统管辖，归吉林将军统辖。他们人口虽少，却语言复杂。清朝一方面将其部分青壮年抽调作为“新满洲”补充到八旗之中，另一方面对留居原地人口加以编组，“各设姓长、乡长，分户管辖”。所谓姓长，满语为“哈喇达”，即“族长”之意；乡长，满语译音“噶山达”，即村屯之长。其贡赋主要是缴纳貂皮，称为“贡貂”。每年“每户纳貂皮一张”。清朝官府则回赏“乌绫”（满语，财布之意），包括衣服（或布料）和粮食等日用品。据统计，乾隆时期上述边民共有56姓，2398户，其中赫哲、费雅喀2250户，库页岛费雅喀148户。他们分布在255个村屯中，先后设姓长22人，乡长188人。其任命要经地方官拟定，报礼部题奏，皇帝批准。职务可以世袭。其子弟称“穿袍人”（因穿用清朝赏赐袍服而得名），协助处理公务。其主要公务是办理贡貂事务，调解边民纠纷。

（二）蒙古的扎萨克盟旗制、内属八旗制

清代蒙古部落众多，分布广阔，与清廷的关系也有亲疏之别，故管理制度也有地区、部落差异。大体说来，以和平归附方式加入清朝的较大部落，位列藩部，采用编制扎萨克旗方式，给予内部自治权，由享有封爵的本族贵族自行管理，各旗和各部落间事务以会盟方式处理，简称“盟旗制”。而对那些曾经反叛的部落，则剥夺其自治权，定位成内属部落；也有一些通过军事手段降服或规模较小的部落，采用编制八旗方式，直接派官管理，可简称“内属八旗制”。这两类旗，不限于内外蒙古，青海、新疆、科布多也有分布。甚至也不限于蒙古部落，新疆回部也编有扎萨克旗。

其分布，内扎萨克蒙古24部编制6盟49旗。“大漠以南曰内蒙古，部二十有四，为旗四十有九。”外扎萨克蒙古分布在喀尔喀、青海和新疆地区。据嘉庆《大清会典》，“凡外蒙古之众曰喀尔喀，曰杜尔伯特，曰土尔扈特，曰和硕特，曰绰罗斯，曰额鲁特。别于蒙古者，曰和托辉特，曰哈柳沁，曰托斯，曰奢集努特，曰古罗格沁，皆属以外札萨克”。到清末，外扎萨克蒙古已扩大到150旗。其中，外喀尔喀86旗，青海29旗，新疆北部（分属科布多和伊犁）32旗，另外还有游牧阿拉善、额济纳和呼伦贝尔的3旗。

此外，不列入外扎萨克序列的还有回部哈密和吐鲁番两个维吾尔族的扎萨克旗以及7个规模较小的扎萨克喇嘛旗（其内部按僧团组织）。

盟旗制的基本特征包括：法定行政建置为盟、旗两级。旗是基本行政单位，规模有大有小，但地位平行，互不领属，旗内组织设有参领、佐领两级。旗内官员分三等：扎萨克、扎萨克辅官和扎萨克属官。扎萨克为一旗主官，“总理旗务”。每旗一人。扎萨克辅官称协理台吉，协助扎萨克办理旗务，由贵族出任，人数不定，视旗之大小，设一人或数人。按爵级享有各种优厚待遇。属官又包括以下几等：管旗章京（都统）、副章京，职责是统管和分管一旗之事。参领、佐领（苏木章京）、骁骑校。佐领之下，还设有领催、什长。盟最初只是代理中央对旗实行协调和监督机构，后来逐渐演变为作为旗的上级机关的一级行政实体。各盟设盟长、副盟长等官。

关于内属八旗，史载：“凡游牧之内属者，曰土默特，统其治于将军而以达于院。布特哈之内属者也如之。”“凡游牧之内属者，曰察哈尔，曰巴尔呼，曰额鲁特，曰札哈沁，曰明阿特，曰乌梁海，曰达木，曰哈萨克，统其治于将军，若都统，若大臣而以达于院。”这些部落都按照内地八旗模式重新组织。规模最大、最典型的是察哈尔八旗。经历“布尔尼叛乱”之后重新编旗后的察哈尔部虽仍操游牧生计，但其身份和旗的性质已有了本质的变化。魏源说“其官不得世袭，事不得自专，与各札萨克君国子民者不同”。该部所有人都被纳入军事组织八旗系统，一度成为北京八旗蒙古的附属部分。其组织完全按八旗系统编制，参领、佐领、骁骑校一应俱全。旗的主官为总管，早期由在京八旗蒙古派人担任，乾隆以后才改为本旗遴选。平时游牧，战时应征。康熙中叶，因从征噶尔丹有功，清廷“诏增给其军饷”，正式食半额俸饷，平时的主业是为皇室牧放马驼。

概括起来，编为内属八旗的部落都有共同特征：基本无自治权，清廷直接设官统治；直接纳入军队系统，担负军事防卫或其他专门任务；除极个别情况外，官员一般无世袭爵职；上层人士一般无资格纳贡、朝觐；实行驻扎大臣和理藩院双重管辖体制。

（三）新疆的伯克、州县、盟旗制多元并存

清朝在新疆建立统治较晚，且这一地区民族、宗教、经济生活复杂多样，清朝采用军府制威慑的同时，针对不同地方情况采取了多样化的制度进行管理。

1.伯克制

伯克制主要分布在维吾尔族聚居的南疆八城，东疆和北疆也有少量设置。新疆维吾尔族社会结构特殊，既有定居农业社会聚居的特征，又有整体分散、相距遥远的特点。适应这一形势，清朝设在各地大城的驻扎大臣对“回务”的管理是通过“回子”（维吾尔人）担任的分散居住在城、庄的各级伯克实现的。伯克，依职掌可大别为四：主管类、副主管类、分管类和基层伯克。

主管（总管）类伯克，指各城、属城、总庄或大村的阿奇木伯克。“阿奇木，回语，听政公平之谓，总理城村诸事务”。“总理城村大小事务，职繁权重，为诸伯克之冠”。“总辖城村大小事务”。其地位、作用相当于某行政区的民政总管，直接对驻扎大臣负责。其高品级伯克按制度编入年班，定期朝觐。

副主管类伯克，指各阿奇木伯克的副手伊什罕（伊沙噶）伯克。职责是协同阿奇木伯克办理事务。

分管类伯克，指分布在各城、村的负责某一方面事务的伯克。如分管行政事务的，有都尔噶伯克（首领官）、噶匝纳齐伯克（库藏钱粮）、商伯克（粮务）、密图瓦里伯克（买卖田园、房屋税契）、阿尔巴布伯克（派差催科）、克勒克雅喇克伯克（征收商税）、巴济格尔伯克（稽查税务）、色特尔伯克（整齐市廛、管理行贩）、巴咱尔伯克（管理市集细务）、哈资伯克（总理刑名）、斯帕哈资伯克（办理头目词讼）、拉雅哈资伯克（办理平民词讼）、帕提沙布伯克（治安及狱务）、什琥勒伯克（负责驿站供给）。分管军事后勤的有哈喇都管伯克、哲博伯克（管理台站、兵器）、喀鲁尔伯克（管辖卡伦）。分管生产的，如密喇布伯克（管理水利疏浚灌溉）、巴克玛塔尔伯克（管理瓜果园圃）、讷克布伯克（管理施工）、伊尔哈齐伯克（管理城池道路工程）、哈什伯克（采玉）、阿尔屯伯克（淘金）、密斯伯克（采铜）。分管宗教事务的，如摩提色布伯克（管理回教经典、整饬教务）、杂布提默克塔布伯克（专管宗教教育）。

基层伯克，指明伯克、玉资伯克、鄂勒沁伯克，是城、庄分管户口、征收粮赋的官员。

在伯克之下，城市区级（下辖巷）地方、农村大庄（总庄）之下、小庄之上，设有明巴什（千人长）、玉孜（资）巴什（百人长），协助伯克征收粮、棉、赋钱。

伯克是清朝任命的官员，从三品到七品，其权力及其实施范围都有法律规定，受到严格限制，并直接向驻扎大臣负责。体现其高下差别的是获得职田（授地）及附属种地人（燕齐）数量的多寡和有无养廉银待遇。

2.府厅州县制

州县制主要施行于乌鲁木齐为中心的东疆地区。这里主要居民是汉族官兵及移民，作为甘肃省民政体制的延伸，设镇迪粮务兵备道，下辖一府（镇西）、一州（迪化）、五县（昌吉、阜康、绥来、宜禾、奇台）、2厅（哈密、吐鲁番）和3地粮员。主要功能是兴办屯垦，管理移民，为全疆驻守官兵提供粮食。驻屯当地的绿营官兵则由乌鲁木齐都统管辖。

3.扎萨克盟旗制

原四卫拉特蒙古各部保留在盟旗制之下的共有8盟32旗，属伊犁将军管辖。其中，杜尔伯特部2盟（赛音济雅哈图左右翼盟）16旗（含辉特2旗）；旧土尔扈特部（指乾隆三十六年自俄国伏尔加河畔回归的渥巴锡汗所属土尔扈特人）4盟（乌讷恩素珠克图南、北、东、西路盟）10旗；新土尔扈特部（指平准战争中出亡俄国后随渥巴锡汗回归的色楞所部）1盟（青色特启勒图盟）3旗；和硕特部1盟（巴图色特启勒图中路盟）3旗。这些盟旗为陆续设置，旗内官制与内扎萨克旗相同。只有杜尔伯特两盟各设副将军1人，授以印敕，其他部盟则无。其盟长、副盟长及扎萨克，和内外蒙古盟旗一样，统由各部贵族拥有爵位者出任。

比较特殊的是回部2个扎萨克旗。康熙三十五年（1696年），清朝授予投附清朝的哈密地区维吾尔族（清代称缠回）首领额贝都拉为一等扎萨克，赐敕印及旗纛。其二子为二等伯克，协理旗务。三十七年，清朝派人赴哈密编设旗队，置管旗章京，参领，佐领各官。吐鲁番一旗，也称瓜洲吐鲁番。雍正十年（1732年）清朝授额敏和卓为扎萨克辅国公，其属众初编千户，百户制。乾隆十九年（1754年），清朝才“遣官赴瓜洲编旗队，置管旗章京、副管旗章京、参领、佐领、骁骑校各员，如哈密例”。于是在蒙古之外，就有了这两个特殊的维吾尔旗。

（四）驻藏大臣与西藏政治体制

清朝对西藏的治理体系曾几度改革，过程曲折。

清初，清廷通过册封蒙古和硕特贵族固始汗及其子孙以及达赖、班禅等黄教首领方式间接管理西藏。经历了准噶尔侵藏危机和“驱准保藏”之后，清朝改变旧制，以驻扎大臣方式直接管理。雍正四年（1726年）西藏设办事大臣二员，其中帮办一员。分驻前后藏区，负责办理前后藏一切事务。三年更换一次。属官有司员一员，笔帖式一员。由理藩院派往，也是三年更换。另设粮员3员，由四川省同知、通判、知县、县丞内拣派。驻藏大臣的设立，标志着清朝依靠西藏贵族主理藏政体制的终结。

1727年“阿尔布巴之乱”以后，驻藏大臣开始制度化。首先是建立驻藏大臣衙门。配备有部院司官、笔帖式等办理公务必须的属官和文员。规定了驻藏大臣及其属员三年轮换制度。驻藏大臣的员额也逐渐稳定在两人。进而规定驻藏大臣的职责是总理和协理西藏事务。即“国家因西藏地处僻远，特命大臣驻扎其地，所冀得其情伪，控制由我”。驻藏大臣主要负责防务、治安，涉及周边外交事务，则由驻藏大臣、颇罗鼐和达赖喇嘛三方共享权力（但一般情况下彼此知会）。藏内事务，清政府确立了政教分离的藏王—噶厦体制。总理大臣颇罗鼐常驻拉萨，所属有噶伦4人，均是由他提名、清廷任命的。噶厦由4位噶伦组成成为定制。最初4人中3人有清廷封号，1人为小贵族。达赖喇嘛的崇高地位依旧，但其权力只限于宗教事务。一般藏政通常由颇罗鼐全权处理，但重大事务，如噶伦任免须经驻藏大臣。

乾隆十六年至乾隆五十八年（1751—1793年）是清朝调整、加强西藏管理的时期。1751年爆发珠尔默特那木札勒叛乱，次年清廷颁布《酌定西藏善后章程》，重点是废除藏王制度，恢复政教合一，形成驻藏大臣钳制达赖、班禅—噶厦体制。西藏的高级军政大员，由清廷任免。

两次藏廓战争（1788年、1791年）暴露出的藏政体制的各种弊端，促使清廷再一次对藏政体制作重大调整和补充完善。其最终结果即1793年颁行的《钦定西藏章程》（简称《章程》）二十九条。《钦定西藏章程》的宗旨是全面提高驻藏大臣的地位和权力，抑制达赖、班禅两大活佛系统的政教权力，使中央对西藏的主权和管理权得以落实。

《章程》从法律上明确了驻藏大臣、达赖、班禅的权限，确立了驻藏大臣对藏政的领导地位。其对外交、边防、军事、行政、官兵俸禄、财政审计、宗教官员任免、关税、外人朝佛、司法、军火生产等事务拥有全权，其他事务上则与达赖、班禅分享权力。达赖、班禅除对低级管理人员、侍卫、小寺院堪布喇嘛的任命外，已无任何独立权力。至此，经过70余年的摸索和改革，清廷终于在西藏建立了完善有效的施政体制。这一体制一直持续到清朝灭亡，没有大的变更。

（五）西南的行省控制下的土司制

元明以来，西南的土司势力已经明确被控制在行省制的框架之下，形成行省控制、管理土司的格局。这一趋势，至清代进一步发展，最终通过“改土归流”，大部分土司改设州县，剩余的也被置于府州县的控制、影响之下。

鄂尔泰

对西南各省的土司管理，清初完全是沿袭了元明旧制，即招抚政策为主，照旧封袭。清朝承认并保留了土司，但在制度上“令之以文，齐之以武”，在承袭、贡赋、奖惩和土兵征调方面，都加强了控制和管理。土司有两种，即外委土司和兵部所管土司，前者由吏部颁给敕印，后者则由兵部给发号纸。地域上，多数土司集中在云南、贵州、四川、广西。西北的青海、甘肃也有少量存在。

清初，对抵抗和反叛的土司实行军事镇压，随之改土归流。如顺治年间云南元江、贵州马乃土司，康熙年间贵州水西、乌撒土司的改流。但大规模、有计划的改土归流，则是雍正朝鄂尔泰总督云贵时实施的。改流的目的，自然是彻底消除土司的封建性和对“大一统”集权体制的潜在威胁，如鄂尔泰所言，“实云贵永远之利也”。据统计，雍正朝共革除土司220家。云、贵、川、广西、湖广五省共新设流官152处（包含府州厅县等建置）。经过雍正年间大规模改土归流之后，土司数量已大大减少。乾隆年间，直省文职土司有115家，武职土司为531家。

在制度层面，清朝明确规定了土司的等级、承袭方法、待遇及权利义务。品级上，最高的武职是指挥使，为正三品；文职是土知府，从四品。底层的百长、土舍、典史、驿丞皆无品级。定土司承袭之法，承袭须按宗支嫡庶次序：原则是嫡子嫡孙优先，次庶子庶孙，无子孙则弟兄、族人，最后是妻、婿。“土官袭替定例，必分嫡次长庶，不得以亲爱过继为词。”土官承袭，须由督抚具题，以六个月为限，康熙后停其赴京授职。土司官兵伤亡，例有抚恤。土司立功者予以加衔、加级；有罪有过失者则分别予以降革、治罪、罚俸、枷杖处罚。土司的义务，主要体现在贡赋、承担兵役方面。土司朝贡，有两种情况。乾嘉时期，少数大土司可以进京朝觐，如川藏地区的瓦寺、梭磨、卓克基等土司，五年朝觐一次。绝大多数土司以省为单位集中解送。贡期有两年、三年、五年不等。其贡品，既有地方珍奇土特产，也有普通马匹。乾隆以后实行了贡马折银缴纳办法。土司纳赋，例有定额。粮、米、麦、豆、茶、布，或纳实物，或折银缴纳。会计于户部，缴存于地方府库。兵役体现在重要战事时须服从征调“出征打仗”，平时则负有“保境安民”之责。