着追责的例行化，甩锅的现象时有发生。《事权清单》的不明确，造成我们的同志受到伤害，甚至无辜被追责。无锡锡山区鹅湖镇新杨路一小吃店发生燃气爆炸处分了商务局副局长并没有涉及市场监管部门，这引发了笔者的思考，爆炸是食品安全的范畴吗？

为了确保食品安全监管责任落到实处，2020年3月22日，陕西省汉中市人民政府根据 《中华人民共和国食品安全法》、《地方党政领导干部食品安全责任制规定》等法律法规，制定印发了《 汉中市食品安全监管事权清单》，明确了行业主管部门各自的责任：

如市教育局负责学校（含托幼机构）食品安全日常管理；

市民政局负责民政服务机构食品安全日常管理；

市生态环境局负责监督指导农业面源污染治理；

市住建局负责督促建筑工地食堂管理规定落实；

市城管局负责监督指导属地城管执法部门做好食品摊贩摆摊设点的备案登记、监督执法和违法占道经营的依法查处；

市农业农村局负责食用农产品从种植养殖环节到进入批发、零售市场或生产加工企业前的质量安全监管及动植物疾病防控、畜禽屠宰环节、生鲜乳收购环节质量安全的监管，负责指导农药科学合理使用等。

这个《事权清单》让广大市场监管人员开始顿悟，原来我们已经背了很多黑锅。我们到底是管什么的？行业主管和监管是什么概念？

行业主管部门是政府职能部门中负责具体某一行业、某个方面的行政管理的管理机构。如商务部就是管理整个商业贸易的主管部门，包括全国餐饮行业管理工作，制定行业规划、政策和标准，开展行业统计，规范行业秩序。地方各级人民政府商务主管部门负责本行政区域内餐饮业行业管理工作。工信部就是管理工业与信息化相关企业的主管部门、国资委是中央所属企业（不含金融类企业）国有资产的主管部门。这些部门负责本行业的社会发展规划、行政许可审批等，还负责本系统本级国有企业的行政管理，如负责人的任免、人事管理、投资、业务指导、财务、考核等。

我再举些主管部门例子：

安全生产监管局：烟草生产；

烟草专卖局：烟草销售；

商务局：批发与零售、旧货市场；

旅游局：住宿业；

安全生产监管局：制造业（包括食品制造业）；

住建委：混凝土、预制板、建筑工程等；

央行：金融业。

监管对政府依据规则对市场主体行为引导和限制，是相关部门对各业界机构的市场准入、市场经济流程和进入退出按照法律和政策实施管理。一般来说，国家为了维护社会主义经济秩序，运用行政与法律手段，对进入市场的经营主体、交易行为和商品进行监督和管理。市场监管的特征：

1.实施主体是政府机关、机构、团体；

2.对象是市场活动的参与者及其市场行为；

3.目标是控制市场风险、保障市场安全；

4.方法是对市场运行全过程的制约。

比方对于食品方面，我们是主要管食品安全、风险监控的，也兼管其他方面。

笔者从自然人和企业的的主管与监管来说明。

记得过去相关部门的标识设计，公安局为蓝盾，工商局为红盾，我们就是查处违法经营、保护合法经营，自然人户口在公安局，经济户口在工商局。

孩子生下来到公安报户口，具体怎么养怎么活、怎么长大成人，只要不违法公安是不管的。如果人不在了，到公安局注销户口。家长是主管，公安是监管，管户口和违法行为。孩子上学了学校是监管，家长也有监管责任。孩子跟人打架了，应该是主管单位负责，打伤别人家孩子，监管单位是不掏钱的，家长来买单。如果严重，违法了相关法律法规，监管部门要说事的，包括追究监护人的责任。

企业的成立要到市场监管部门注册登记（报经济户口）、税务登记，其他负有监管责任的相关部门是监管单位。企业谁出资、怎么经营、怎么发展、怎么交税我们管吗？那是主管方面的问题，民事纠纷我们也不管，企业赔钱了，我们管得着吗？企业违法经营，要具体看是什么问题，违反了哪一个监管主体执行的法律法规，在根据情况由不同的监管部门分工进行查处，执法也可能有重叠，也就是多头管理，要看具体责任，属于我们职责范围的，我们监管到了，也不应该问责我们。

比如烟草方面，主管部门是烟草专卖局，依据《烟草专卖法》第三十一条：“无烟草专卖批发企业许可证经营烟草制品批发业务的，由烟草专卖行政主管部门责令关闭或者停止经营烟草制品批发业务，没收违法所得，并处罚款”。

其他经营行为如无烟草专卖零售许可证经营烟草制品零售业务的，生产、销售没有注册商标的卷烟、雪茄烟，生产、销售假冒他人注册商标的烟草制品的，非法印制烟草制品商标标识的，由工商行政管理部门分别进行责令停止经营烟草制品零售业务，责令停止生产、销售，没收违法所得，并处罚款，销毁印制的商标标识，构成犯罪的，依法追究刑事责任。对伪造、变造、买卖本法规定的烟草专卖生产企业许可证、烟草专卖经营许可证等许可证件和准运证的，依照刑法有关规定追究刑事责任。这分别是烟草专卖局、市场监管局和公安局执法办案。

行政机关应在自身职责范围之内行使执法权。

主管只有一个，监管是多家，包括主管自己也可以监管下属，只是监管的内容不同。自然人要遵守包括刑法、交通法、银行法等等，经济主体遵守的是行政法、刑法等。

中国移动公司主管单位是国资委，相关监管有工信、市场监管、应急等部门。所有行政关系，由主管负责；如果违反了行业规矩，由工信部门负责查处，如果违反了商标、广告、价格、知识产权以及不正当竞争，是市场监管部门负责查处；如果消防有问题，是应急部门来处理，如果触犯刑法，由公安部门来处理。

我们可以查银行，但只能查我们负责的行为，比方商业贿赂、广告等。

我们可以查学校，但只能查校服质量以及商业贿赂等。

我们可以查土地的交易行为，尽管它的行政主管部门就是国土资源局。

我们市场监管执法监督职责来自“三定方案”：

（一）依法履行市场监督管理执法职责情况；

（二）行政规范性文件的合法性；

（三）公平竞争审查情况；

（四）行政处罚、行政许可、行政强制等具体行政行为的合法性和适当性；

（五）行政处罚裁量基准制度实施情况；

（六）行政执法公示、执法全过程记录、重大执法决定法制审核制度实施情况；

（七）行政复议、行政诉讼、行政执法与刑事司法衔接等制度落实情况；

（八）行政执法责任制的落实情况；

（九）其他需要监督的内容。

近日，商务部在回答公众留言时，称农贸市场的行业主管部门是市场监督管理部门，这是不对的。商务部的“三定方案”——《商务部主要职责内设机构和人员编制规定》：“二、主要职责：（三）拟订国内贸易发展规划，促进城乡市场发展，研究提出引导国内外资金投向市场体系建设的政策，指导大宗产品批发市场规划和城市商业网点规划、商业体系建设工作，推进农村市场体系建设，组织实施农村现代流通网络工程。”这很显然农贸市场的主管部门是商务部门，我们只是监管。比方生猪，对进到流通领域销售的，我们的监管只是需要查验“两证两章”。

我们的监管行为，一定要在“三定方案”的框架内实施。

最近，几个基层局查处冥币，有的作为政绩宣传，有的被检察院问责，这里告诉你们，作为执法“参与者”的市场监管部门不能单独成为《殡葬管理条例》的执法主体。《殡葬管理条例》第二十二条第二款规定：“制造、销售封建迷信殡葬用品的，由民政部门会同工商行政管理部门予以没收，可以并处制造、销售金额1倍以上3倍以下的罚款。”

第十六条有下列行为之一的，由中国人民银行或其分支机构给予警告，并按照《中华人民共和国中国人民银行法》第四十四条的规定予以处罚:（一）违反本办法规定，未经许可使用人民币图样的。（二）违反本办法第四条，在祭祀用品、生活用品、票券上使用人民币图样的。违反本办法第十ニ条第二款、第十四条规定的，由中国人民银行或其分支机构予以警告，并处5000元以上3万元以下罚款。

正确的做法应该是：由民政部门牵头、市场监管部门参与开展执法活动，需要作出行政处罚决定的，由民政部门、市场监管部门按照民政部门在前（上）、市场监管部门在后（下）的顺序共同下达《行政处罚决定书》，处罚决定书文号应当使用民政部门的文号。

全国人大法工委关于“会同”的解释 “会同”用于法律主体之间共同作出某种行为的情况。“会同”前面的主体是牵头者，“会同”后面的主体是参与者，双方需协商一致，共同制定、发布规范性文件或者作出其他行为。

综合，领导要懂法律、懂业务、懂协调、懂汇报，要知道我们的职责所在，更好的依法保护我们的同志，遇到问题要积极协调各方尤其是纪检、司法部门，以理据争，有时候这些部门的工作人员也不懂。我们要多学多看，熟悉我们的职能，做到不缺位、不越位，努力履行职责。

来源：贾洪海

发布单位：中国工商出版社 新媒体部（数字出版部）

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章摘要：商务部门是餐饮业和住宿业安全生产的行业主管部门；应急管理部门负有餐饮业和住宿行业的安全生产监管职责；消防、市场监管、公安、卫生、体育等部门是餐饮业和住宿行业相应业务的安全生产监管部门。

一、餐饮业和住宿业包括哪些主要经营业态

按照国民经济行业分类（GB/T4754-2017）注释，住宿业指为旅行者提供短期留宿场所的活动，有些单位只提供住宿，也有些单位提供住宿、饮食、商务、娱乐一体的服务，不包括主要按月或按年长期出租房屋住所的活动。具体包括旅游饭店、一般旅馆、其他住宿业。（旅游饭店是指旅游饭店指按照国家有关规定评定的旅游饭店和具有同等质量、水平的饭店活动。一般旅馆指不具备评定旅游饭店和同等水平饭店的一般旅馆的活动）

餐饮业指通过即时制作加工、商业销售和服务性劳动等，向消费者提供食品和消费场所及设施的服务。具体包括正餐服务、快餐服务、小吃服务等服务类型。（6210正餐服务指在一定场所内提供以中餐、晚餐为主的各种中西式炒菜和主食，并由服务员送餐上桌的餐饮活动；6220快餐服务指在一定场所内提供快捷、便利的就餐服务；623饮料及冷饮服务，指在一定场所内以提供饮料和冷饮为主的服务（茶馆服务、酒吧服务、咖啡馆服务、其他饮料及冷饮服务）；其他餐饮业6291小吃服务指提供全天就餐的简便餐饮服务，包括路边小饭馆、农家饭馆、流动餐饮和单一小吃等餐饮服务）。

二、餐饮业和住宿业的行业主管部门是商务部门

商务部门作为商贸行业主管部门，承担商务服务业(含餐饮业、住宿业等生活服务业)的行业管理工作。商贸服务业，指的主要是与企业商务贸易活动以及老百姓的生活密切相关的批发业、零售业、住宿业、餐饮业、租赁业、商务服务业、居民服务业以及物流业、典当业、拍卖业和部分娱乐业等其他服务业。因此，餐饮业和住宿业主管部门是商务部门。以河北省商务厅官网公布的三定方案为例，该厅专设服务贸易和商务服务业处，承担全省商务服务业（含餐饮业、住宿业等生活服务业）行业的管理工作。以山西省2020年11月30日印发的《山西省管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全实施细则》规定住宿业、餐饮业的安全生产监管的牵头部门均是省商务厅。再以《河北省H市安全生产监管权责清单》为例，该清单第47条规定，市商务局负责商贸服务业安全生产管理，依据《餐饮业经营管理办法》（商务部、国家发展改革委令2014年第4号）等规定，指导商贸服务业安全管理，督促商贸服务企业贯彻执行安全生产法律法规，指导相关企业开展安全风险辨识管控和隐患排查治理。

此外，按照管业务必须管安全的监管责任原则，还有以下专业业务领域的安全监管机构：消防救援部门（及住建部门的消防许可机构）负责餐饮业和住宿业的消防安全监管，卫健部门负责餐饮业和住宿业（公共场所）的卫生安全监管，市场监管部门负责餐饮业和住宿业的食品、特种设备安全监管，公安部门负责餐饮业和住宿业的治安安全监管。

三、餐饮业和住宿业安全生产属于应急管理部门直接监管责任。

众所周知，应急管理部门除了负责综合监管工作外，还专门负责冶金、有色、建材、机械、轻工、纺织、烟草、商贸等工商贸行业安全生产监管工作。那么商贸行业是否包括住宿业呢？按照2019年1月31日，应急管理部办公厅关于修订《冶金有色建材机械轻工纺织烟草商贸行业安全监管分类标准（试行）》的通知（应急厅〔2019〕17号）第八条规定，商贸行业主要包括：51批发业，52零售业，59装卸搬运和仓储业，61住宿业，62餐饮业等5大类的企业（不含消防、燃气的监管）。因此，餐饮业和住宿业作为商贸行业的重要组成部分，其安全生产监管职责由应急管理部门具体负责。以河北省应急管理厅三定方案为例，该厅职能第（十二）条规定，按照分级、属地原则，依法监督检查工矿商贸生产经营单位贯彻执行安全生产法律法规情况，及其安全生产条件和有关设备（特种设备除外）、材料、劳动防护用品的安全生产管理工作。负责监督管理工矿商贸行业省属企业和驻冀中央企业的安全生产工作。该厅专设工商贸行业安全监督管理处，专门负责冶金、有色、建材、机械、轻工、纺织、烟草、商贸等工商贸行业安全生产监管工作。再以河北省H市应急管理局三定方案和内设机构设置职能为例，市应急管理局专设工商贸行业安全监督管理处，负责商贸等工商贸行业安全生产监管工作，拟订相关行业安全生产规程、标准，指导监督相关行业企业安全生产标准化、安全预防控制体系建设等工作。

年来，餐饮单位违规使用国家明令淘汰的“灶管阀”引发的燃气泄漏爆炸、爆燃事故多有发生。近日长春发生的因燃气泄漏爆炸导致的重大安全事故更是引发了如何对餐饮单位“灶管阀”违规使用的安全监管职责的讨论。

诚然，“灶管阀”属于一般工业品，其生产和销售环节的监管职责应当由市场监管部门监管没有争议。但由于网购的发展，大量餐饮单位使用的违规“灶管阀”都是从互联网交易平台上的网店购买，导致市场监管部门很难进行源头控制。如果能够对使用违规“灶管阀”的餐饮单位进行监管和查处，那么将极大地遏制安全隐患苗头的发生。正所谓“没有买卖就没有伤害”。如果管住了买方市场，那么卖方就没有了市场。

那么餐饮环节的使用违规“灶管阀”的行为究竟属于那个部门管辖，似乎存在一定的争议。不外乎有这几种观点：

第一种意见认为，按照“管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全”的理由，餐饮单位的行业主管是商务局、餐饮单位的食品安全是由市场监管局负责的，“灶管阀”的生产、销售都是由市场监管负责的，那么餐饮单位使用的灶管阀也应当由商务局和市场监管局负责。

第二种意见认为，燃气安全的主管单位是住建部门，灶管阀是燃气使用的必要工具和介质，具有不可割裂的特点。按照“管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全”的要求，住建局应当将燃气使用中涉及的“灶管阀”管起来。

第三种意见认为，餐饮单位虽然大部分是个体工商户，但也是生产经营单位。应当按照一般工贸企业对待，由应急管理部门进行监管。

究竟应当由哪个部门对餐饮单位违法使用国家明令淘汰的“灶管阀”还是应当从相关的法律、法规以及各相关职能部门的三定方案中寻找答案。

一、由于我国涉及安全监管的部门众多，安全监管事项也是纷繁复杂，究竟如何划分安全监管事项的职权和职责主要根据就是各部门的三定方案。

从应急管理部公布的三定方案中规定的主要职责为：“负责安全生产综合监督管理和工矿商贸行业安全生产监督管理等。”应急管理部下设安全生产执法和工贸安全监督管理局，其主要职责中明确：“承担冶金、有色、建材、机械、轻工、纺织、烟草、商贸等工贸行业安全生产基础和执法工作”。

而根据《国民经济行业分类》规定，餐饮业属于商贸行业范畴。故餐饮所属的商贸行业的监管执法由应急管理部门负责。

二、有了职责的划分依据，我们再找一下监管的依据。

《安全生产法》第二条规定“在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位（以下统称生产经营单位）的安全生产，适用本法；有关法律、行政法规对消防安全和道路交通安全、铁路交通安全、水上交通安全、民用航空安全以及核与辐射安全、特种设备安全另有规定的，适用其规定。” 首先，该条明确了所有的生产经营活动单位的安全生产活动都适用《安全生产法》。对于特殊例外情形采取的是闭合式列举，仅限于消防安全和道路交通安全、铁路交通安全、水上交通安全、民用航空安全以及核与辐射安全、特种设备安全数种情形。该条决定了餐饮单位的安全生产监管应当适用《安全生产法》。

三、对于使用违规“灶管阀”进行监管的具体依据和措施。

《安全生产法》第三十八条规定：“国家对严重危及生产安全的工艺、设备实行淘汰制度，具体目录由国务院应急管理部门会同国务院有关部门制定并公布。法律、行政法规对目录的制定另有规定的，适用其规定。省、自治区、直辖市人民政府可以根据本地区实际情况制定并公布具体目录，对前款规定以外的危及生产安全的工艺、设备予以淘汰。生产经营单位不得使用应当淘汰的危及生产安全的工艺、设备。”

《安全生产法》第六十五条 应急管理部门和其他负有安全生产监督管理职责的部门依法开展安全生产行政执法工作，对生产经营单位执行有关安全生产的法律、法规和国家标准或者行业标准的情况进行监督检查，行使以下职权：

（一）进入生产经营单位进行检查，调阅有关资料，向有关单位和人员了解情况；

（二）对检查中发现的安全生产违法行为，当场予以纠正或者要求限期改正；对依法应当给予行政处罚的行为，依照本法和其他有关法律、行政法规的规定作出行政处罚决定；

（三）对检查中发现的事故隐患，应当责令立即排除；重大事故隐患排除前或者排除过程中无法保证安全的，应当责令从危险区域内撤出作业人员，责令暂时停产停业或者停止使用相关设施、设备；重大事故隐患排除后，经审查同意，方可恢复生产经营和使用；

（四）对有根据认为不符合保障安全生产的国家标准或者行业标准的设施、设备、器材以及违法生产、储存、使用、经营、运输的危险物品予以查封或者扣押，对违法生产、储存、使用、经营危险物品的作业场所予以查封，并依法作出处理决定。

根据该条规定，应急管理部门在对餐饮单位检查中发现违法使用国家明令淘汰的“灶管阀”可以采取“1、对检查中发现的安全生产违法行为，当场予以纠正或者要求限期改正；2、对检查中发现的事故隐患，应当责令立即排除；重大事故隐患排除前或者排除过程中无法保证安全的，应当责令从危险区域内撤出作业人员，责令暂时停产停业或者停止使用相关设施、设备；重大事故隐患排除后，经审查同意，方可恢复生产经营和使用；3、对有根据认为不符合保障安全生产的国家标准或者行业标准的设施、设备、器材以及违法生产、储存、使用、经营、运输的危险物品予以查封或者扣押。”

四、对违法使用国家明令淘汰的“灶管阀”的行为，有明确的法律责任，应当依法予以追究。

《安全生产法》第九十九条规定：生产经营单位有下列行为之一的，责令限期改正，处五万元以下的罚款；逾期未改正的，处五万元以上二十万元以下的罚款，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处一万元以上二万元以下的罚款；情节严重的，责令停产停业整顿；构成犯罪的，依照刑法有关规定追究刑事责任。其中第（七）项，使用应当淘汰的危及生产安全的工艺、设备的。

五、个体工商户形式的餐饮单位是否应当纳入《安全生产法》管理的范畴。

实践中有应急部门的同志认为，他们只负责企业的安全生产管理，个体工商户不是企业，不属于应急部门监管的范畴。《安全生产法》第二条规定，在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位（以下统称生产经营单位）的安全生产，适用本法。在法律中并没有区分企业和个体工商户。并且在市场经济条件下，个体工商户和企业都是平等的市场主体，选择什么样的市场主体形式，是投资人基于自身需要的选择，并不存在本质的区别。况且，我国个体工商户涉及安全生产事项的数量庞大，没有任何理由将个体工商户排除在安全生产监管之外。（盐城市大丰区市场监督管理局 范龙龙）