说了吗？上海索赔了一大批餐饮店，为的是...等等，凭什么索赔？你一定会笑岔气，这事儿太绝了！
< class="pgc-img">事情是这样的：有1372家餐饮店被索赔，原因是他们被指控“无证拍黄瓜”。哎呀，这让人摸不着头脑啊！无证拍黄瓜？这是何等奇葩的罪名！
< class="pgc-img">可是，这件事情还真有点道理。原来，拍黄瓜属于特殊技能，你得有证才能拿得准。就像是在厨房里玩极限挑战，如果没有经过正规培训，随便拍拍黄瓜，说不定会被飞了出去！
< class="pgc-img">虽然这听起来有点好笑，但也得看看严肃的一面。毕竟，餐饮安全可是大事，不能随随便便就给人家拍黄瓜啊！要是拍出了问题，谁负责啊？
< class="pgc-img">所以，虽然索赔“无证拍黄瓜”听起来像个段子，但背后也是为了维护大家的安全。毕竟，舌尖上的安全是不能轻视的！
< class="pgc-img">哎呀，这事儿真是够嘚瑟的。要是哪天听说有人被索赔“无证摘豆芽”，我可真是笑不活了！
< class="pgc-img">根据网络上进行改写，如有侵权请联系删除！！！
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编者按：
民以食为天，近年来餐饮服务行业的升级发展，在不断提升“人民美好生活”获得感方面发挥着重要作用。据中国烹饪协会分析数据，2017年，全国餐饮收入39644亿元，同比增长10.7%，餐饮收入总规模占到社会消费品零售总额的10.8%，餐饮市场对整个消费市场增长贡献率达到11.3%，拉动消费市场增长1.2%。
但餐饮服务行业在业态、质量、地域、城乡等方面，存在着发展不平衡、不充分、餐饮产业链发展不完善、产业集中化程度不高等问题。中国烹饪协会测算，中国平均每个餐厅仅有约3名从业人员，而美国有14人左右。无证照餐饮也一直是餐饮服务治理的重要课题。客观而论，无证餐饮成因复杂，治理周期长，且与民众就业、日常消费等密切相关。实践中，非食品安全因素制约证照获取的特征较为明显。
在此背景下，如何通过革新监管理念、优化监管方案、深化社会共治来共同推进餐饮服务领域的无证治理和食品安全水平提升，是社会面临的共同课题。为此，本报特别邀请来自北京、上海、杭州等地的一线监管人员和专家学者，就无证餐饮治理问题进行专题探讨，以期进一步交流思想，凝聚共识。
□ 中国人民大学食品安全治理协同创新中心研究员 孙娟娟
根据《食品安全法》，从事餐饮服务需要依法取得许可。《食品经营许可管理办法》进一步明确了申请许可所需要的条件。相应的，不具有许可证的餐饮因为“无证”，面临着被关停取缔的问题。所幸，源自政府监管的“放管服”改革为无证餐饮提供了一个“治本”的因应之策，一如上海针对阿大葱油饼和梦花街馄饨等小型餐饮店的简化管理，在保证合规经营的同时，留住了商家的“营生工具”和消费者的“舌尖美味”。事实上，对于小型餐饮，《食品安全法》要求包括许可在内的管理应由省、自治区、直辖市进一步制定。
上述背景下，地方在以登记、备案等形式优化市场准入的同时，也明确了针对小餐饮的“事中”管理和“事后”处罚规则。然而，如何借助备案、登记等优化的市场准入，创新事中事后的监管，以应对无证餐饮以及“转正”后的餐饮安全保障，依旧是地方食药部门需要应对的挑战。其中，无证餐饮的长期存在有以下三方面原因，同时这也是地方对无证餐饮对因治理所要综合考虑的内容，包括借助创新的监管方式以应对挑战。
饮食之难
对餐饮这一民生供给，消费者有诉求，但特点是多元且差异化。毋庸置疑，食以安为先。但是，餐饮服务的“供”与“求”同样解决着老百姓的就业、生计、便利、美味等不同诉求。其中，就饮食诉求而言，一是“吃得上”依旧是许多群体的刚需。生活节奏的加快和工作繁忙的无暇使得许多消费者更加看重餐饮服务的便捷性。例如，“小饭桌”便是因为家长们无暇照看学龄儿童同时又要解决其就餐问题而兴起的。二是“吃得起”仍然是消费者消费决策的重要因素。消费升级虽然表明越来越多的消费者更注重品质，但由于收入限制等因素，“低价”仍是消费的重要考量。例如，城乡结合部的小餐饮的存在，有外来务工人员“低价就餐”的市场需求。根据中国烹饪协会的分析，中国人均餐饮消费水平仍然很低，美国人均餐饮消费水平是中国的5倍以上。三是“吃得鲜”是年轻消费群体的重要选择。喜欢尝鲜，需求精细化，餐桌选择不再满足于一成不变的饮食，饮食的“推陈出新”既表现为餐饮店高频的“关开”景象，也表现为新零售趋势下的餐饮模式创新。
就应对“饮食之难”而言，官方监管一方面需要因势利导，以确保百姓多元的饮食诉求，包括“吃得上”“吃得起”以及“吃得鲜”。另一方面，也应从公共利益角度，着力防控集体性食物中毒、传染性疾病传播等，以保障消费者“吃得安”。对此，当一些地方通过登记、备案优化“小饭桌”、小餐饮的准入管理时，一些地方也在探索集中配送单位及“中央厨房”的发展，以解决学校、托管机构的就餐问题。在这一过程中，“中央厨房+集中配送”的模式也因为“选择有限、口味不佳”有着自身的发展瓶颈。事实上，这一问题的出现本身就印证了“饮食”之难。
行业之难
就餐饮行业发展而言，行业有追求，但难点是多隐患与低门槛并行。概要来说，餐饮业面临的最大风险隐患便是食品安全。此外，餐饮业中的油烟、噪音、餐厨废弃物等未经处理也都会导致环境污染问题，相应的还有对临近居民的滋扰。
就保障食品安全而言，餐饮服务行业有转型升级的追求，但实际情况是准入门槛低，对技能、成本的要求不高，由此而来的低成本、高流动性，使得无证餐饮的关开及其整治有如游击作战。当然，这也仅仅只是餐饮行业的一个侧写。随着生活模式的改变，更多的人成为“外食族”，包括外出就餐和外卖到家。在大品牌创新、小品牌崛起，标准化深入、差异化并举、订餐网络化、消费体验化的多元趋势下，针对食品安全的风险管理依旧是首要任务。对此，无论餐饮规模，食品安全的风险管理都要求居安思危和第一责任的意识。这既有赖于科学认知，如食材的源头安全性，操作规范的正确性，进而预防生物性、化学性危害。鉴于这些要点在保障食品安全方面的关键作用，也需要合规的法律意识来履行既定义务要求。
就主管食品安全的监管部门而言，面对餐饮的多元民生诉求，也是多管齐下。除了前述的优化入市要求，引导和扶持餐饮业的合规经营，负面清单也被地方政府用于餐饮的禁止性管理。例如，浙江省针对小餐饮店制定了禁止经营的食品目录，包括自酿酒和自制生鲜乳饮品。抑或有如厦门，明确了餐饮禁设区域和禁设区域内禁止从事的具体餐饮服务项目。值得指出的是，负面清单的管理奉行“法无禁止即自由”的法治理念，也是深化市场准入改革的模式。换而言之，通过明确餐饮项目、选址的禁止范围，减少了公权力对市场主体选择的过度干预。然而，在部门行政的背景下，食药部门针对环保方面的准入优化，如厦门推行的环评审批与餐饮服务许可分开办理，也需要考虑多部门的合作，避免不同的法律要求，成为餐饮准入的制度性壁垒。然而，目前的制度之难也是无证餐饮存在的原因，且也是地方力求突破的监管难点。
制度之难
就政府规制而言，目前是监管有要求，但难点是监管要求多重化且存有冲突。在“放管服”改革背景下，“先照后证”、登记备案等对准入的优化一定程度上便利了市场主体资质的获取。但是，在“先照后证”的管理中，由于营业执照的核发依旧有对营业用房的规定，进而使得一些非食品安全因素成为了食品经营许可的前置条件。更为挑战的是，对食药部门而言，当“事前”的许可监管依旧需要考虑法律、法规规定的其他条件时，备案、登记等侧重事中事后的监管又该如何把握上述的“他虑”。在这个方面，一如上文所述，餐饮店因选址、经营也会涉及到房屋规划、环境污染、噪音扰民等其他监管，更为重要的是，也会因为这些领域内的一些规定，而无法获得餐饮许可。
例如，《大气污染防治法》规定了禁止在居民住宅楼、未配套设立专用烟道的商住综合楼以及商住综合楼内与居住层相邻的商业楼层内新建、改建、扩建产生油烟、异味、废气的餐饮服务项目。由此而来的问题便是，一方面，小餐饮集中出现在居民楼下是既有的一种现象，按照现有法律予以一刀切的否定，只会加重无证餐饮的问题。此外，现有的地产开发加之上述的禁止性规定也加剧了社区供餐难的问题。尤其是，高层住宅+底商的地产开发模式日渐受到青睐，包括大盘社区的开发。然而，伴随着无烟道住宅的开发，这些底商也无法用于产生油烟的餐饮服务，进而难以满足小区乃至成片社区的就餐需要。
鉴上，餐饮的食安治理覆盖从农场到餐桌的全程链，而餐饮的综合治理则是始于规划，这要求城市建设和居住区规划的进程中，充分考虑餐饮服务的布局。诚然，住宅建筑内不应布置易产生油烟的餐饮店，但是，餐饮服务规划可以纳入住宅区的配套商铺规划中。例如，《厦门市无证餐饮经营单位专项整治工作方案》规定新开发项目的餐饮配套应与住宅分离，尽量与商场结合建设并配套专用烟道。而在既有餐饮的“无证”整治中，也需要食药、环保、城管等多部门的联动，包括在解决办学机构、养老机构就餐难时，与教育部门、民政部门的合作。可以说，只有综合考虑消费者的多元饮食诉求以及与饮食相关的管理，才能实现餐饮业所关联的环境效益、社会效益和经济效益。
小结
确保消费者吃得安全、吃得安心，是食品安全治理始终不变的目标和努力方向。无证餐饮长期以来的治理难题，有其客观因素的制约，也对创新治理理念和方式方法提出了更高的要求。在国务院提出“放管服”的基本要求和优化营商环境的总体部署背景下，监管部门需要积极适应新的要求，在依法治理无证餐饮过程中，坚持分类管理、社会共治的基本原则，妥善处理民生需求与食品安全的关系，依法推进餐饮行业的规范有序发展。
一方面，继续推动基于分类管理的精细化治理路径。在依法打击脏乱差的无证餐饮的同时，继续推进餐饮备案登记制的实施力度，引导符合基本卫生条件的餐饮店依法备案登记，实现分类管理、分类治理。例如，根据《上海市小型餐饮服务提供者临时备案监督管理办法（试行）》，小型餐饮服务的综合治理采取“分类施策、从严监管、减少存量、严控增量”的原则。
另一方面，继续探索智慧监管在无证餐饮治理领域的应用。随着“互联网+”的发展、大数据技术和人工智能的深度发展，未来在无证餐饮治理方面应注重考虑大数据技术和人工智能的应用场景，进一步发挥第三方平台大数据技术在无证餐饮治理方面的积极作用，形成规范餐饮行业发展的社会合力。例如，杭州市与第三方网络订餐平台建立了双向互通机制，并利用杭州市市场监管局网络订餐抓取系统，将系统自动抓取三家平台的信息与市场监管局许可登记信息进行比对，加强对入网餐饮单位的管理。
最后，社会共治是食品安全法明确的基本原则之一，在不断创新监管理念和监管措施的同时，也可以积极探索符合餐饮行业实际情况的餐饮服务食品安全治理体系，进一步探讨和发挥消费者、行业协会、新闻媒体、第三方平台等各方主体在构建食品安全社会共治格局，共同助力无证餐饮治理方面的角色作用。尤其是，在综合监管餐饮服务以便满足消费者的多元诉求时，也需要考虑饮食消费的合理性。针对以口感和价格导向的饮食选择以及依旧存在的“不干不净，吃了没病”的错误观念，可以借助食品安全的科普和普法工作来引导消费者科学、安全、理性消费，进而通过消费者的市场选择倒逼餐饮经营者对于食品安全及其相关监管要求的重视。在这个方面，食品安全宣传的进社区有赖于更多基层的投入，有如浙江湖州，推动街道与行政监管部门共同探索形式多样的普法宣传活动，以便使餐饮食品安全宣传教育工作贴近生活，贴近群众。
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立街头巷尾的餐饮小店，多数却没有卫生许可证，其中还不乏一些知名连锁企业。去年市人大进行的食品安全执法检查中发现，沪上小规模餐饮店普遍存在无证经营而游离于监管的情况。“不能只管有证不管无证，要创新机制，把无证餐饮纳入监管范围”，成为许多代表的呼声。言犹在耳，今年的情况怎么样，是否有所改观？4月27日，市人大再度出击，由常委会副主任钟燕群带队，赴嘉定区真新街道、江桥镇就食品摊贩、无证无照食品经营情况开展执法检查。令人欣喜的是，部分区县通过制度创新，已将无证餐饮纳入监管范围，而相关制度经验或将被写入地方立法中。
无证≠不安全?三大难点导致办证率低
在被检查的一家小餐饮店中，执法人员看到，小店墙头张贴着食品安全公示牌，其中清晰标示着单位名称、负责人、经营范围等信息，几位经营人员的健康证也一并呈列，下方则摆放着商铺安全管理手册，“我们已将这家餐饮店备案纳管，并与其签订承诺书，定期会对其经营行为开展监督检查”，江桥镇食安工作人员介绍。
事实上，食品餐饮“有店无证”其背后原因复杂多样。嘉定区食药安办负责人介绍，从排摸情况来看，无证无照经营的情况主要有三类：一种是由于自身原因，不愿意办证或者暂时达不到办证要求的。另一种是经营场所为违法建筑，不符合办照条件的，占比超过五成。第三种是，由于房屋性质等原因不能办证的。比如，一些原规划为建设用途或其他用途的土地上建造的房屋，被擅自改变用途，或是，经营场所条件所限，无法通过环评要求的，这部分占比逾四成。市食药监局局长阎祖强表示，这一结果与全市调研情况大致吻合。
“无证不等于食品安全不过关，市民对这些小餐饮店有刚需，简单取缔的结果只能是反复回潮，关键是，我们的监管制度、方法需要调整。”历年执法检查中，市人大代表对于无证食品经营已形成共识。
告别“一刀切”实现有的放矢
不搞“一刀切”，加强分类治理，抓住源头管控，成为嘉定区治理无证餐饮的新策良方。
据嘉定区市场监管局局长丁耀臣介绍，针对不愿办证的情况，他们主要采取督促经营者尽快办理许可证，并加强指导，在整改合格到位后给予办理许可证。针对在违法建筑中经营的情况，嘉定区通过坚决拆除违章建筑，彻底斩断无证无照滋生的温床，从源头上消除隐患。
而针对由于经营场所限制而不能办证的情况，他们采取了“备案纳管+承诺”的制度。即，将一些符合卫生要求的经营户进行备案，发放备案书，在店内醒目位置悬挂备案证。由相关职能部门在管理要求和方法上予以指导，督促备案纳管的经营户依法规范经营，并定期开展检查。同时，要求纳管经营户签订规范经营承诺书，违反承诺的将退出纳管。“对于另外一些不符合餐饮卫生要求的，我们则会督促其转变经营业态”，丁耀臣补充。
突破机制难题期待最严落实
对于“嘉定经验”，参加检查的代表们给予了点赞，认为分类管理的模式，创新性地把执法和监管分开，在制度上有突破。“机制已形成，下一步要加强落实”，金永红认为，如何备案制度中落实最严格监管是下一步政府部门需要着力的问题。“我特意查看了餐饮店的管理手册，发现检查人员没签名，也没反馈意见”，金永红指出，类似的监管漏洞要弥补。许丽萍代表表达了相同的意见，“无证经营被纳管，那么监管方法、监管程度是否与有证有照的餐饮单位同样严格？”她表示，精细化管理对于备案餐饮单位同样重要。丁明代表则认为，在强化硬性监督管理的同时，还要注重提升经营者的道德意识，“既要有法治，也要有德治，提高经营者的自治能力了，才能降低监管成本、提高管理成效”。市人大教科文卫委副主任委员张辰则指出，相关的地方性法规正在进行修订中，政府部门要对实际工作中的经验进行提炼，通过把经验转化为法条，保障相关做法的制度化运行。
据了解，《上海市实施<中华人民共和国食品安全法>办法》的修订工作已启动，将于今年9月提交常委会一审。此次执法检查也是为相关立法工作做准备。
